浅析社会保险纠纷性质及救济途径

　　近年来，随着社会保障体系的逐步建立健全和劳动者自我保护意识的增强，劳动者和用人单位之间因社会保险费问题产生的纠纷日益增多。劳动者因用人单位未为其办理社会保险手续，或已办理但未依法缴纳或只缴纳部分保险费，在权利受到损害时，劳动者应通过何种途径获得救济？本文从这一实际问题出发，以现行法律法规为基点作一探讨。

　　一、社会保险纠纷的性质和种类

　　社会保险纠纷，是指用人单位因违反法律、法规规定或者劳动合同的约定，为劳动者不交、少交或迟交社会保险费，以及由此引发损失赔偿而与之发生的纠纷。从法律规定来看，社会保险一般包括养老、医疗、失业、工伤和生育险五种，其中，养老、医疗、失业三类社会保险是用人单位必须为劳动者办理的社会保险。从司法实践来看，常见的社会保险纠纷类型一般有两种：

　　（一）不交、少交或迟交社会保险费纠纷

　　1、不交、少交或迟交社会保险费纠纷的概念。不交一般是指用人单位未依照法律法规规定或劳动合同约定，未为劳动者缴纳社会保险费的行为；少交是指用人单位虽为劳动者缴纳了社会保险费，但其缴费数额少于法律法规规定数额的行为；迟交是指用人单位未依照法律法规规定或劳动合同约定的缴费期间参加社会保险，只为劳动者缴纳了最近一段时间社会保险费的行为。

　　2、不交、少交或迟交社会保险费纠纷的性质

　　（1）其性质应当属行政争议。一是参加社会保险是用人单位和劳动者必须履行的一项法律义务，是法律法规强制规定的，是一种公法法律关系，而公权力是不可以放弃、变更和让与的，必须依法行使，否则就侵犯了他人的权利和公共利益，因此，社会保险费实质上属于国家征收范畴，是行政而非私法，由此产生的争议当然属于行政争议。二是根据《中华人民共和国劳动法》和国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定，按时足额缴纳各种社会保险费既是用人单位的法定义务，也是法律法规赋予劳动保障行政部门、税务机构的法定职责，不交、少交、迟交保险费的行为存在，是行政机关不作为或行为违法的表现。《社会保险费征缴暂行条例》第六条“社会保险费实行三项社会保险费（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费）集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”、第十三条“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金”，根据上述规定，社会保险费的征收、征缴管理和监督检查工作是税务机关或社会保险经办机构的法定职责，不缴纳或不足额缴纳或不按时缴纳，由劳动保险行政部门或者税务机关行使行政职权强制追缴。因此，不交、少交或迟交社会保险费纠纷，违背的是行政管理法，其法律关系是国家征缴部门与用人单位之间管理与被管理的行政法律关系，应当受行政法的调整，故该类纠纷性质上属行政争议。

　　（2）不属于民事争议。部分人认为，《劳动争议处理条例》第2条规定，企业与职工因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议，按照劳动争议处理。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《劳动争议解释》）第1条，关于劳动争议案件的收案范围，则对《劳动法》第2条和《企业劳动争议处理条例》第2条作了扩大解释，将用人单位和劳动者在履行劳动合同过程中，因劳动权利和劳动义务发生的所有纠纷，全部纳入人民法院受理的案件范围之内，同时也将《企业劳动争议处理条例》第2条规定的四项劳动争议涵盖在履行劳动合同过程之中。因此，社会保险费纠纷应当作为劳动争议案件受理，社会保险费纠纷属于劳动争议。

　　笔者认为，上述观点将保险费与保险待遇这两个概念完全等同起来。《劳动争议处理条例》第2条规定的“保险”包括哪些内容？根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》若干问题解释第3条的解释，“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。根据上述解释，因“保险”发生的争议是指因“社会保险待遇”发生的争议，而不是指因用人单位欠缴社会保险费而发生的争议。保险费与保险待遇是两个性质完全不同的概念，前者是投保人向保险机构应当缴纳的费用，而后者是被保险人参保后从保险机构应该得到的待遇，二者是性质完全不同两个的法律关系。因社会保险待遇纠纷引发的争议可以作为劳动争议案件受理，但因社会保险费纠纷因发的争议应当属行政争议。

　　（二）社会保险损失赔偿纠纷

　　1、社会保险损失赔偿纠纷的概念。指保险事故发生后，劳动者依照法律法规规定，要求用人单位赔偿因其不交、少交或迟交社会保险费的行为所带来的社会保险待遇损失纠纷。

　　2、社会保险损失赔偿纠纷在性质上属劳动争议。由于该类纠纷仅限于用人单位和劳动者这一平等民事主体之间，基于双方业已存在的劳动关系产生，故属劳动争议。司法实践中一般包括工伤损害赔偿纠纷和医疗保险赔偿纠纷。如《工伤保险条例》第60条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”

　　二、社会保险纠纷的救济方式

　　对于社会保险损失赔偿纠纷的法律救济，因该类纠纷在性质上属劳动争议的一种，法律上对其“先裁后审”的救济方式规定的十分明确，故本文对此不再赘述。但是，对实践中大量存在的不交、少交或迟交社会保险费纠纷，如何选择救济方式，人们的认识并不统一。笔者认为，因该类纠纷性质属行政争议，应当首先采用行政处理方式解决，具体地说，对于劳动者与用人单位之间发生的不交、少交或迟交社会保险费纠纷，劳动者应先申请有权行政机关加以解决，对行政机关的具体行政行为不服的，才可以提起行政诉讼，劳动者以劳动争议为由向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不应受理。

　　1、劳动保障行政部门或税务机关对不交、少交、迟交保险费的单位行使行政追缴权是其法定职责。自1999年1月22日《社会保险费征缴暂行条例》公布之后至今，劳动和社会保障行政部门就一直致力于建立一个全国统一的社会保险统筹体系。之后1999年3月19日的《社会保险登记管理暂行办法》、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》、《社会保险费征缴监督检查办法》，2001年5月18日的《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、2001年5月27日的《社会保险行政争议处理办法》涉及社保统筹各个层面上的问题，逐一将社会保险各个阶段的问题都纳入了行政机关的管辖范围，也对社保争议属于行政机关管辖做出了明确的规定。根据前述《社会保险费征缴暂行条例》第六条、第十三条，《社会保险费征缴监督检查办法》第三条“劳动保障行政部门负责社会保险费征缴的监督检查工作，对违反条例和本办法规定的缴费单位及其责任人员，依法作出行政处罚决定，并可以按照条例规定委托社会保险经办机构进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作”，从上规定看出，有权行使行政行政追缴权的行政机关是劳动保障行政部门或税务机关，社会保险费的征收、征缴管理和监督检查工作是劳动保障行政部门或税务机关依法履行的职责，是其行政职权范围内应当履行的法定义务，如果劳动保障行政部门或税务机关怠于行使行政职权的，则构成行政不作为，相对人有权对其提起行政诉讼，如果因此对相对人合法权益造成损失的，还应当承担行政赔偿责任。

　　2、由劳动保障行政部门或者税务机关强制追缴社会保险费，可以充分发挥劳动保障行政部门或者税务机关业务娴熟的优势。《社会保险费征缴暂行条例》第十条“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。缴费单位不按规申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的110%确定应缴数额；没有上月缴费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额。缴费单位补办申报手续并按核定数额缴纳社会保险费后，由社会保险经办机构按照规定结算”、第十八条“按照省、自治区、直辖市人民政府关于社会保险费征缴机构的规定，劳动保障行政部门或者税务机关依法对单位缴费情况进行检查时，被检查的单位应当提供与缴费有关的用人情况、工资表、财务报表等资料，如实反映情况，不得拒绝检查，不得谎报、瞒报。劳动保障行政部门或者税务机关可以记录、录音、录像、照相和复制有关资料；但是，应当为缴费单位保密”，根据上述规定，劳动保障行政部门或税务机关对对缴费单位的缴费情况、工资变动情况等都会有比较详细的了解，可及时发现缴费单位在缴纳社会保险费方面的违法违规情况，并可根据相关规定及时进行追缴处理。如果职工直接向法院提起民事诉讼，则法院难以对每月应补交的社会保险险种及其数额、补交时间逐一明确，而且也不利于充分发挥劳动保险行政机关或者税务机关业务娴熟的资源优势。另外，社会保险费缴纳数额的核定权应当属于社会保险经办机构或税务机关，由人民法院判决直接确定用人单位和劳动者的应缴费额，有越俎审判权、侵吞行政权之嫌，而且易造成适用法律上的混乱，同时也会降低法院的威信。

　　3、不交、少交、迟交社会保险费纠纷，应首先由行政机关行使管辖权，对行政机关的具体行政行为不服的，才可以提起行政诉讼。根据劳动法相关规定，劳动保障行政部门或社会保险经办机构负有管理社会保险费、监督检查用人单位缴费情况并在其未缴费情况下予以行政处罚的职责，劳动保障行政部门或社会保险经办机构有职权也有义务处理劳动者与用人单位之间的补缴社会保险费争议。当劳动保障行政部门或社会保险经办机构不履行或不恰当履行征缴职责时，劳动者可以其行政不作为有权对其提起行政诉讼，由人民法院行使审判权判令其履行法定职责。《社会保险费征缴暂行条例》第二十五条“缴费单位、缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法提起诉讼”，《社会保险行政争议处理办法》第三十一条“申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。我国法律虽然没有明确规定不交、少交、迟交社会保险费纠纷首先由行政机关管辖，但从上述规定来看，该类争议应当先由行政机关依法行使追缴等法定职责，只有用人单位或劳动者在认为行政机关的具体行政行为违法或不作为时，才可以向人民法院提起行政诉讼，由法院通过行使行政审判权判令其履行法定职责。