人民陪审员制度中法律审与事实审分离机制浅议

海阳市人民法院信息中心  程延平　

　　党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在中国共产党历史上首次提出了建设中国特色社会主义“法治体系”这一概念，这在我国建国以来所进行的法治社会建设进程中，是一个巨大的突破。在《决定》中，明确提出，要进一步完善人民陪审员制度， 逐步实行人民陪审员只参与事实审，不参与法律审。这一要求，抓住了人民陪审员制度改革的关键。2015年5月份，最高人民法院在10个省市区共计50个含基层人民法院及中级人民法院在内的法院展开人民陪审员制度改革试点工作，其中改革试点的工作之一，就是逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高人民法院裁判的社会认可度。人民陪审员在案件评议过程中，独立就案件事实认定问题发表意见，不再对法律适用问题发表意见。无疑，人民陪审员制度的这一改革，对于进一步发挥好人民陪审员的作用，进一步推进司法的公开、公正具有重要意义。在此，笔者试就当前人民陪审员制度中法律审与事实审分离机制做一下粗浅的探讨。

　　一、人民陪审员制度的历史、现状与当前存在的问题

　　人民陪审员制度，是人民法院通过一定程序，在辖区群众中选拔出符合要求的人民陪审员，在诉讼过程中参加合议庭、参与案件审判过程的制度。

　　我国的人民陪审员制度是仿照原苏联模式发展起来的，肇始于第二次国内革命时期我党的革命根据地，于建国伊始的《共同纲领》中得到宪法级规定，1975年宪法删除了人民陪审的规定，1978年宪法将“实行群众代表陪审制度”写入宪法， 1982年《宪法》又取消了这一条文。1983年《人民法院组织法》则规定，人民法院审理案件，由审判员组成合议庭“或者由审判员和人民陪审员组成合议庭”。

　　但长期以来，我国的人民陪审员制度规定过于笼统，无具体的可操作性，也没有具体的选任机制，因此适用上非常混乱。不少案件的人民陪审员仅是在审理过程中临时在辖区选择，无固定人员担任。2004年8月，十届全国人大党委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，12月份最高人民法院、司法部出台实施意见，对人民陪审员的选任、培训、考核等工作做了明确规定。至此，我国的人民陪审员制度才算真正有了明确的规范。

　　自2004年以来，全国各地相继展开人民陪审员选任工作，一大批比较固定的人民陪审员走上审判台，发挥了弘扬司法民主、强化对审判工作监督的作用。近年来，各地法院又开展了人民陪审员“倍增”计划，进一步拓展了人民陪审员队伍，提升了人民陪审员的素质。根据最高人民法院在2014年5月份向全国人大常委会提交的关于落实对人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况报告审议意见的报告介绍，目前全国人民陪审员总数已达到12.7万人，比人民陪审员“倍增计划”实施前增加4.2万人，增长幅度为49.4％，陪审员专科以上学历占85%以上，普通群众占全国新增陪审员76%。从而有效地缓解了基层法院人民陪审员不足的问题，为让更多的人民群众参与审判工作创造了有利条件。

　　在取得了明显成效的同时，当前的人民陪审员制度也存在着明显的不足。主要表现在以下几个方面：

　　一是人民陪审制度未在我国《宪法》中作出明确的规定。这使这一事关我国基本司法制度、体现司法民主的重要机制，因缺乏根本法的支撑而颇有“师出无名”之感，尽管目前的各大诉讼法中，都对陪审制度做了明确规定。

　　二是陪审员门槛过高。目前对人民陪审员的要求是要求具有大学专科以上文化水平。这一要求虽然提高了陪审员的整体素质，但另一方面，这一要求必须会把很大一部分人民群众排斥在人民陪审员队伍之外，更遑论甚至有的法院要求人民陪审员应当具有一定的法律专业知识，使人民陪审员的选任范围更加狭窄。这种过高的门槛，无疑与人民陪审员制度的设立初衷截然相反。

　　三是人民陪审员的任期设置不合理。《关于完善人民陪审员制度的决定》中规定了人民陪审员任期为五年。这一作法固然保证了人民陪审员队伍的稳定，但与此同时，也在无形中将原本体现民意参与司法、促进司法公正、对司法民主监督的人民陪审员制度“职业化”“专职化”，使人民陪审员成为变相的“编外法官”，由于人民陪审员绝大多数有自己的职业，因此，这种“任期制”往往不利于他们做好自己的本职工作，甚至造成陪审工作与本职工作的经常性冲突。当“陪审”成为一种相对固定的“第二职业”，反而容易损害人民陪审员参与审判工作的积极性，使陪审员将陪审当成一种负担。

　　四是人民陪审员“陪而不审”的问题比较严重。根据2013年10月，最高人民法院《关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》显示，《决定》实施8年来，全国人民陪审员参加审理案件共计803.4万人次，参加审理案件总数共计628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政案件22.7万件。从数字上来看，人民陪审工作开展是卓有成效的。但与此同时，在实践中，大量存在着“陪而不审”的现象。中国人民大学法学院教授何家弘，就曾对中国法院网上“网络直播”栏目下的“现在开庭”子栏目里所登载的2010年292起刑事案件进行了实证分析发现有陪审员参与审判的177起案件中，98.31%的陪审员在法庭上没有提问，69.49%的陪审员在庭审过程中没有与审判长进行过交流。这是2010年的数据，虽然至今已时隔4年，但“陪而不审”依然不时出现在网页、报端，并时常见诸于各级法院的相关文件材料中。有文章直接将“人民陪审员改革”与“破解陪而不审难题”并列，问题的严重性可见一斑。

　　二、人民陪审员制度中实施法律审与事实审分离的必要性

　　从前文可以看出，人民陪审员制度在我国虽然取得了较好成效，但却并未收获丰硕的回报。尤其是近年来，人民陪审员的数量上去了，陪审率提高了，但陪而不审、审而不议的问题却越发突出了。这一问题的出现，实际上与我国长期以来对人民陪审员制度的认识不足有着较大关系。

　　在我国的几部主要的诉讼相关法律及其司法解释中，均以不同形式规定了人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利义务，在2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》中则规定，“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权”“人民陪审员参加审判活动，应当遵守法官履行职责的规定，保守审判秘密、注重司法礼仪、维护司法形象”。

　　这些法律法规，虽然表述各异，出台于不同年代，但都对人民陪审员制度有着非常接近的认识，那就是将人民陪审员与法官划上一个“约等于号”，赋予了人民陪审员与审判员几乎同等的权利，这也意味着，人民陪审员在参与审理案件时，不仅要与审判员一同查明事实，也要与审判员一同就法律的适用做出判断。在这种认识下，人民陪审员行使自己的权利那一段时间里，就在实际上成了“审判者”而非“陪审”者，不仅要分辨、认定事实，还要研究法律适用。而上文所提到的人民陪审员制度存在的几个主要问题，除了“缺乏宪法支撑”这一条外，其他问题均是由此认识而来。由于要求人民陪审员能够准确认定事实、明晰法律条款，因此，对人民陪审员的文化水平要求必然要高，且必然要求人民陪审员要有固定的任期，一方面保证陪审员队伍的稳定性，另一方面也便于人民陪审员积累经验，同时，由于未对连任做限制，在任期届满后，人民陪审员仍可继续连任，成为名副其实的“编外法官”。

　　而这种认识所带来的最大的一个弊端，则是“陪而不审”“合而不议”。尽管人民陪审员参加合议庭审理案件时，依法对案件事实认定、法律适用独立行使表决权，在开庭审理时除不能担任审判长外，与审判员享有同等的权利，但是，参加案件审判的人民陪审员往往停留在“陪”的层面上，在庭审过程中只是坐在审判台上，而整个的庭审完全由审判长进行，自己仅仅是一种“陪衬”，不提问、不发言、不表态，而在合议庭进行合议时也同样不太发表自己的观点[]。在四川大学刘晴辉博士“中国陪审制度研究”的课题研究中，以中国西部地区一座中心城市的20个基层法院和一个中级法院为调查对象，得出以下数据：陪审员在庭审时的发言状况，从不发言占12.5%，偶尔发言占76.6%，经常发言占10.9%，合议庭评议时的发言顺序，法官先发言占54.7%，陪审员先发言占7.8%，顺序不一定占37.5%，合议时法官意见和陪审员意见是否发生分歧，从来没有的占17.2%，偶尔发生分歧的占79.7%，经常有分歧的仅占 3.1%，对法官是否容易说服持不同意见的陪审员，很容易的占9.4%，比较容易的占34.4%，因人而异的占48.4%，不容易的仅占7.8%。

　　产生这一现象的原因有多方面，但最主要的原因是，法律的适用是一门博大精深的学问，它必须要由非常专业化的人来操作，才能最大限度的发挥其应有的作用，也只有非常专业化的人员，才能够从纷繁复杂、千头万绪的案卷材料中抽丝剥茧，确定出最切合的法律条款来适用，通俗的说，审判，是一项“技术”，没有专业的学习和训练是无法准确驾驭的。而人民陪审员中的绝大部分并非法律专业人士，他们或许是其他行业中的行家里手，但是面对法律，他们有时连业余也算不上。法律专业知识的欠缺，审判经验的不足，使人民陪审员在审判过程中往往更加信服于法官所表现出来的专业知识，对法官产生一种权威趋从心理。因此，人民陪审员不发言不表态成为一种“常态”。

　　由此可见，当前人民陪审员工作存在问题的症结就在于，我们实际上是在以“类法官”的标准去套来自普通群众的人民陪审员标准，从而对人民陪审员的素质与职业等方面提出了不切实际的要求，这不仅加重了人民陪审员个人的责任负担，而且也因此不能确保人民陪审员广泛来自社会大众，不能真正代表人民群众，也就不能真正发挥其司法民主的作用。而社会公众自然也就难以对人民陪审员产生应有的信任。而要改变这一症结，就必须要重新界定人民陪审员的职责，弱化其司法性，更多的注重其所代表的民意，更多的发挥其对司法的监督作用而不是辅助作用，从而使其回归于司法民主这一本义。正如法国著名的政论思想家托克维尔(Tocqueville，1805-1859)所说:“我们不仅仅只把陪审制当作司法制度看待，而应把它看作一个独立的民主制度”[]。而法律审与事实审的分离，正是这一改革中必不可少的一步。

　　三、在人民陪审员制度中实行法律审与事实审分离的意义

　　我国传统的司法制度不区分法律审和事实审。从严格意义上来说，法律审与事实审并非我国现行诉讼法学的用语，而更多是存在于法学界描述英美法系中法官与陪审团的不同作用，以及大陆法系第三审、英美法系国家最高审级对某些案件审查范围有限时所使用的概念[]。大致来说，法律审侧重对法律问题的认定和审理、法律条文的理解、解释和适用，而事实审则是通过庭审，控辩双方的举证、质证和辩论，以及亲自对证据的审查来获取事实信息，形成对案件事实的认定，形成对案件事实的内心确信，在这一过程中，裁判者尽可能全面地审查证据，最大限度地获取完整的事实信息，避免偏听偏信。

　　我们将这两个概念运用于人民陪审员制度，就会得出一个很明确的结论，即，人民陪审员作为来自于普通社会大众代表，参与人民法院的审判工作，主要与法官一起对案件事实进行认定，而将结合事实分析法律关系、选择适用法律条款等“专业性”问题归于法官掌握，人民陪审员不再就法律适用提出观点和意见，不享有对法律适用的表决权。

　　让人民陪审员进行“事实审”而不再参与，或者说不再强调参与“法律审”，对人民陪审员工作有着显著的良好意义。

　　首先，强调“事实审”，意味着人民陪审员可以凭自身所了解的社会常识、常情、常理以及个人认识对案件事实作出认定，而不需要以高学历和法律专业知识作支撑，特别是不需要仰赖法官的帮助和提示来认定事实。而人民陪审员独立的对事实的认定，也有助于法官摆脱长期从事审判工作所形成的一些可能脱离社会公众认知、不利于解决问题的偏见、僵化思维。

　　其次，脱离“法律审”，意味着对人民陪审员法律素养要求的降低，只要自身有着较为丰富的社会经验、阅历和一定的知识、具有清晰客观的思维能力，就可能被选择为人民陪审员，参与庭审。这大大扩大了人民陪审员的选任范围，可以让更多的普通群众参与到人民陪审员队伍中来，既有利于提高社会公众参与人民陪审员队伍的积极性，也有利于人民法院的裁判结果更为公正公平，更接“地气”，更体现社会价值观。

　　第三，实行“事实审”与“法律审”分离，减轻了人民陪审员的责任与心理负担，使人民陪审员更愿意参与法庭审理，更愿意发表自己对案件事实的意见和疑问，有助于提高人民陪审员参与合议的积极性，改变陪而不审、合而不议的局面。

　　第四，实行“事实审”与“法律审”的分离，也有利于法官一方面更容易确定案情事实，另一方面不受陪审员法律知识局限性的影响，从而能够更好的考虑法律适用问题，提高案件的裁判质量。

　　四、人民陪审员制度实行“事实审”的具体设想

　　根据十八届四中全会《决定》、最高人民法院《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》精神，以及各地实践，笔者认为，人民陪审员制度实行“事实审”，可通过以下方式实现。

　　一是放宽人民陪审员的选任标准，不再把学历水平做为标准之一。人对事物的认知水平，虽然与个人文化水平有着密切关系，但最主要的还是社会阅历以及对人情世故的了解与认识。因此人民陪审员应当进一步坚持平民化，让更多普通百姓对诉争的案件事实做出正确的判断。从某种意义上讲，人民陪审员可以排除法律思维的束缚，在案件的事实认定上可能比职业法官看的更清晰更透彻，也更能体现司法的民主性。

　　二是破除人民陪审员的“任期化”建立随机选取机制。目前，在《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》中，仍规定了“人民陪审员选任工作每五年进行一次”，尽管没有明确以“任期”为名，但其中“人民法院会同同级司法行政机关，从通过资格审查的候选人名单中以随机抽选的方式确定人民陪审员人选，由院长提请人民代表大会常务委员会任命”的规定,仍然是将人民陪审员管理类同于审判员管理，而这种管理不可避免的会产生前面提到的弊端，即出现“职业化”“专职化”，使人民陪审员成为变相的“编外法官”。笔者认为，确定人民陪审员的人选范围是必需的，但将其程式化、固定化则无必要。人民陪审员的选取，应当具有一定的随机性，从法院辖区具备人民陪审员条件要求的的社会公众中每案随机抽取。有法院由审管办通过到“人民陪审员随机抽选系统”自动选出人民陪审员的做法是值得肯定的[]。当然，鉴于目前我国人民陪审员的使用，还以三人合议庭方式为主，因此，建立一个比较稳定的、范围广泛的候选人库以供抽取还是必需的，但并无由人大常委会予以任命的必要。

　　三是尝试人民陪审员参与案件审理的新方式。英美法系在审判实践中使用的陪审团方式，在审理中严格区分陪审团与法官的职权，陪审团由随机抽选的多名陪审员组成，而且一案一组，成员绝不固定，陪审团共同仅对案件事实和性质做出认定，而不涉及到法律的适用。尽管我国的人民陪审员制度与英美法系的陪审团制度并不相同，但在彰显司法民主方面是相通的，应当予以借鉴。今年以来，国内已有多家法院尝试了“人民陪审团”的做法，如徐州市鼓楼法院试行分组合议制，在选定合议庭成员时，人民陪审员的人数必须超过法官人数且为奇数，在认定事实时按照多数票决的方式认定，即可体现人民陪审员对事实认定的主导作用，而在进行法律适用时，人民陪审员组团按照多数票决的方式形成一种意见，再与法官发表的意见按照多数票决的方式形成裁判意见，从而体现法官对法律适用的主导作用[]。

　　四是赋予人民陪审员提出法律建议的权利。人民陪审员专注“事实审”，并不意味着人民陪审员不能再对法律适用提出任何意见。对于具备一定的专业知识、对法律问题有一定了解的人民陪审员来说，应当允许他们以“法律建议书”的形式，提出自己对案件适用法律的意见和建议，以供法官参考，这也有利于法官全面考虑法律的适用问题，提高审判质量。

　　人民陪审员制度作为我国一项传统的司法民主制度，有着旺盛的生命力，有利于确保我国司法的公正、公开与透明，有利于全面建设主义法治社会。正在进行的人民陪审员工作改革，切中当今制度肯綮，值得我们的热切期待。希望人民陪审员制度能够成为司法改革中一抹鲜明的亮点，永载中国法制史册。