村委会该不该盖章?

　　案情简介：徐某为徐家村村民,因土地塌陷将某市国土局诉至法院,因徐某文化程度较低,对国家法律不了解,遂其委托同村村民刘某代为出庭应诉。2015年6月,徐某起草了一份诉讼代理推荐函—上载明:“某某法院,现有我村村村民徐某因土地塌陷纠纷一案诉至贵院,为维护本村村民合法权益,本村委认为本村村民刘某具有完全民事行为能力和相关法律知识,特推荐刘某作为徐某与某市国土局行政案件诉讼代理人,代理权限由徐某委托授权书授权确定。”，徐某持此份推荐函到徐家村村委会处要求加盖村委会印章,但遭到拒绝。徐某不服,根据《中华人民共和国村委会组织法》第九条：“村民委员会应当维护村民的合法权益”的规定，认为徐家村村委会拒绝在推荐函上盖章的行为即拒绝履行法律授权的社会职能的行为已经侵害了本人在前诉中的合法权益，向我院提起行政诉讼。要求：1、认定被告徐家村村委会为履行法定职责给原告徐某出具诉讼代理人推荐函的行为违法；2、责任被告徐家村村委会立即开具诉讼代理人推荐函；3、本案诉讼费由被告承担。

　　审判意见及理由：

　　一、裁定驳回起诉

　　理由：第一，根据《村民委员会组织法》第二条 “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……”的规定。村民委员会属于基层群众性组织，并非行政诉讼法意义上的行政主体。第二，原告所诉称的被告某村村委会负有为本村村民出具委托代理人推荐函的法定职责系原告本人对法律条文的曲解。虽然《行政诉讼法》第三十一条规定了 “当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为诉讼代理人，但这一条文仅是针对委托代理人身份的限制性规定，并非对“社区、单位以及有关社会团体”法定职责的授予。村委会作为一个群众性自治组织，其出具或者拒绝出具委托代理人推荐函的行为都不属于行政诉讼法意义上的行政行为。因此，本案中原告的诉求并不符合《行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，不属于法院行政案件受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告徐某的起诉。

　　二、判决驳回原告的诉讼请求

　　理由：根据《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……”，《村民委员会组织法》第九条规定“村民委员会应当宣传宪法……维护村民的合法权益……”之规定系原则性规定，《行政诉讼法》第三十一条规定“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为诉讼代理人，但这一条文仅是针对委托代理人身份限制性规定，并非对“社区、单位以及有关社会团体”法定职责的设定。因此原告主张的诉讼请求并无法律法规予以明确授权，法无授权不可为，被告拒绝并无不妥。对于原告的诉讼请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应判决驳回原告徐某的诉讼请求。

　　法官裁判：裁定驳回原告徐某起诉

　　法官释明：一、从法律层面来看，目前我国行政法学界普遍认同行政主体应具有以下两个特征:一是享有国家行政权力,以自己的名义实施行政管理活动;二是承担由此产生的法律责任。根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定,行政主体作被告的情况主要有以下六种:1、作出行政行为的行政机关作被告;2、改变原行政行为的复议机关作被告;3、由法律、法规授权的组织所作的行政行为,该组织是被告;4、委托某一组织作出行政行为的,委托的行政机关是被告;5、行政机关的内设机构、派出机构作出行政行为的,该行政机关是被告;6、行政机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关是被告。比照上述规定,似乎村委会都难以对号入座:村委会既不是一级国家行政机关,也不是行政复议机关,更不是行政机关内设机构或者派驻机构。似乎只有在某种特定情况下,即村委会在取得法律、法规授权而代行基层人民政府部分行政职权的情况下,村委会才有可能作为行政主体,具备行政诉讼的被告资格。虽然我国《行政诉讼法》第三十一条规定了“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为诉讼代理人，但这一条文并非是对“社区、单位以及有关社会团体”法定职责的设定。村委会为本村村民出具委托代理人推荐函的行为既不是法律法规的授权，也不是其他行政机关的委托。因此，本案中的村委会并不具有行政诉讼中的被告主体资格。

　　二、从村委会本身来看，《中华人民共和国宪法》第111条规定：“村民委员会是农村基层群众性自治组织……村民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”同时，《村民委员会组织法》第5条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”由此我们可以从两方面理解、把握村民委员会的法律性质和地位。一方面村民委员会作为我国基层群众性自治组织，扮演着村民“当家人”的角色，行使着类似于公共权力的村民自治权，负责管理本居住区内的自治事务。村委会与全体村民之间是管理与被管理、服务于被服务的关系。另一方面，村委会又扮演着政府“代理人”的角色，在基层人民政府的指导、支持和帮助下，接受其委托，办理某些行政事宜，协助基层人民政府开展工作。村委会与乡、镇人民政府之间是指导与被指导的关系。但是,无论从哪个方面来讲，村委会都不等同于行政机关“管理人”的角色，其职责属性虽然与行政机关相似但并不相同。此外,村委会实施的自我管理的行为大都未被赋予强制性,其对村务的处理贯彻民主原则,这就决定了村委会实施的行为更不应适用行政诉讼法的司法审查制度，否则必定会导致司法权力过多的干预基层群众的自我管理，与宪法的立法初衷背道而驰。