深入调查研究在土地承包经营权互换纠纷中的应用

　　内容摘要

　　农户自愿调换承包土地已经10年以上，并且订立了书面协议，一直实际履行没有产生任何争议。后来政府部门征地修路，牵涉征地补偿，农户对承包经营权认识出现严重分歧，一方主张按照原来最初的土地承包合同确定土地补偿款分配。在处理这样的农村土地承包合同纠纷中，如果拘泥于“坐堂问案”，不进行实际调查，无法查清案件事实和适用法律，不利于纠纷的就地化解。“马锡五审判方式”中注重调查研究这一重要的精神内涵在处理这类案件中显得尤为重要。承办法官注重实际调查，最终判定8户农户达成的承包土地置换有效，驳回原告的诉讼请求。当事人都服判息诉，并以现状拿到了土地补偿款，取得了法律效果和社会效果的统一。

　　关键词

　　农村土地承包合同 土地承包经营权互换 马锡五审判方式 注重调查研究

　　基本案情

　　原告徐甲诉称：原、被告同为临淄区某村3组西南坡土地承包人，各自拥有承包经营权的土地，涉案土地均为南北走向，为了便于种植大棚，2002年原、被告协商按照东西走向种植大棚。2016年因政府修路征地，原、被告种植的大棚被征用并已经领取了赔偿款。后原告找被告协商收回其享有承包经营权的土地，被告不同意。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第二十七条的规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。承包期内，不得违法调整，收回承包地。”据此，请求依法判决：一、恢复到土地承包经营权证记载的种植状态，即恢复原状；二、由被告承担本案的诉讼费用。

　　被告徐乙、邵某、王甲、王乙辩称：关于本案的基本事实，除原告起诉状中陈述之外，答辩人补充如下：2001年5月14日，经原被告8人平等协商，对8人在本组西南坡的承包地进行了互换，将南北走向的承包地变更为了东西走向的承包地，土地互换后，8人的承包地是按照东西走向确定的承包地面积和四至，8人所享有的土地承包经营权的面积并没有变动。为了明确换地事实，8人签订了一份分地协议，该协议明确记载了8人分配土地的情况。原被告8人自2001年5月14日至2016年政府修路而征用8人的承地期间，一直是按照土地互换后的东西走向享有土地承包经营权。原告起诉要求答辩人“恢复到土地承包经营权证记载的种植状态即恢复原状” 没有事实和法律依据：首先，原告的诉求实际上是一侵权之诉，但在本案中，答辩人对原告的诉求并没有任何的侵权行为。原告要求恢复原状的理由是“现各户不再种植大棚”，各户不再种植大棚的原因是8人的承包地被政府修路而征用，并非是答辩人的原因造成的，8人不仅是不再种植大棚，因8人的承包地被征用，8人对原来的承包地不管是南北走向还是互换后的东西走向已经不再享有承包经营权，不能再进行任何的种植行为。其次，2001年5月14日，原被告8人互换土地实际上是土地承包经营权的流转行为，根据《农村土地承包法》第十条、第三十二条、第四十条的规定，该行为合法有效，对于合法有效的土地经营权流转行为应当受到法律保护。对承包地块进行互换后，同时互换的是相应的土地承包经营权，答辩人对互换后的土地享有土地承包经营权即按照2001年5月14日签订的协议享有土地承包经营权。第三，原告起诉要求答辩人等“恢复到土地承包经营权证记载的种植状态即恢复原状”实际是一项无法履行的诉求，诉争土地已经被国家征用，原告的诉求已经不存在履行的可能。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告徐丙同意原告诉讼请求。

　　被告李某、宋某未作答辩。

　　法院经审理查明：原告徐甲与被告同为临淄区某村3组西南坡土地承包人，各自拥有亩数不等的具有土地承包经营权的土地，土地均为南北走向，各自均持2014年淄博市临淄区人民政府颁发的农村土地承包经营权证书，其中原告徐甲西南坡土地3亩，实际四至：东徐丙，西宋某，南大王路，北生产路。原告与七被告为了便于种植大棚，2001年5月14日原、被告8方协商8人土地合片耕种，由南北走向耕种变为东西走向耕种，各人土地亩数基本不变，且不得反悔。直至2016年原、被告一直按照内部调整后的土地按东西走向种植大棚。2016年因政府修路占用原、被告大棚，已全部拆除，原、被告均已领取大棚和蔬菜的补偿款。土地补偿款因原被告存有争议尚未领取。

　　另查明，临淄区某路北延工程占用8户土地南北走向220米，东西走向60米。调整前土地最西边是宋某，依次往东分别是徐甲、徐丙、李某、王乙、王甲、徐乙、邵某，最东边是徐丙的地。调整后土地从北向南依次为王甲、王乙、邵某、李某、徐丙、徐甲、宋某、徐乙。农村土地承包经营权证书记载的土地按照原承包合同均为南北走向。因原被告对是否恢复到土地承包经营权证书记载的南北走向种植状态存在争议，形成本案诉讼。

　　裁判结果

　　法院生效裁判认为：《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的的土地承包经营权进行互换。互换是指承包方之间为方便耕作或各自的需要，对属于同一经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。本案中徐甲与徐乙、邵某、王甲、王乙、李某、徐丙、宋某等8人于2001年5月14日签订了“小组分地、自治办法”，对8人各自享有承包经营权的土地进行了调整耕种即种植大棚，上述8人原享有承包经营权的土地是按南北走向确定承包地面积和四至，调整后是按照东西走向确定的承包地面积和四至，即调整后8人各自享有的承包经营权的土地面积没有发生变化，8人也一直按照调整后确定的承包地面积和四至耕种。因此，8人各自所持有的土地承包经营权证上记载的承包地走向和四至均与实际占有使用的承包地走向和四至不同，导致该事实变化的原因，是8人自愿并达成一致意见所致，且因8人属于同一村民小组，又相互是地邻，土地状况和性质均相同，故其内部调整土地进行耕种系各方真实意思表示，该行为不违反法律的禁止性规定，该协议合法有效，8人进行土地互换事实清楚。基于上述事实，至2016年因政府修路，占用了8人互换后耕种的土地即按东西走向60米，南北220米，因此，按照互换后东西走向所占用的土地涉及8人，即被征用的土地是8人按照互换后实际进行耕种的土地。对于土地来讲，土地互换是经营权利主体发生变更的土地经营权流转，土地互换后，双方对互换后的原享有的权利义务也随之互换，也即原土地承包经营权人已经丧失了对原承包地的经营权，对新换得的土地取得了经营权。就本案来讲，在2001年5月14日之前，原被告是对南北走向的土地享有承包经营权，在2001年5月14日之后，8人对承包地土地互换后，产生的法律后果就是原被告对互换后的土地享有土地承包经营权，对原有的南北走向土地的承包经营权已经丧失。故原告要求“恢复到土地承包经营权证记载的种植状态即恢复原状”缺乏权利基础。

　　其次，原告起诉要求各被告“恢复到土地承包经营权证记载的种植状态即恢复原状”实际上与没有变更之前的诉讼请求“返还占用原告的承包地”是性质一样的问题，原被告8人的承包地已经被国家征用了大部分，原告的诉求是要求全部恢复到土地承包经营权证记载的状态，根据我国现行的法律规定，土地及附着在土地上的承包经营权是不可分的，土地已经被征用，土地已经不存在，自然附着在土地上的承包经营权也就消灭，对已经不存在的物权原告要求再“恢复到土地承包经营权证记载的种植状态”实际上根本无法履行。

　　最后，原告的诉求有悖诚实信用的原则，有悖法律的公平正义。原告“恢复到土地承包经营权记载的种植状态”的诉求根本目的是获得土地补偿款。原、被告之间是庄里乡亲关系，2001年5月14日为了互惠将土地合在一起耕种，长达14年之久，而在2016年所承包的土地被国家征用后，发现自己按照互换土地前的状况可以获得比互换后的土地获得更多的土地补偿费时，单方推翻2001年之间的约定，提出“恢复到土地承包经营权记载的种植状态”的诉求，该要求既不合法，也不合理，也违背了诚实信用的原则。

　　据此，淄博市临淄区人民法院判决：驳回原告徐甲的诉讼请求。判决后，原告未提出上诉，判决已经发生法律效力。

　　典型意义

　　农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。人民法院依法妥善审理农村土地承包案件，是不断推进为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障工作向纵深发展的应有之意。本案是一起农村土地承包合同纠纷案，案件虽小但在案发村镇类似情况比较多，案件的正确处理当地党委政府比较关注。马锡五审判方式的特点之一就是注重探查案件事实深入群众，到一线和现场，通过对当事人和周围群众的直接调查探究案件事实和背景情况；注重纠纷化解依靠群众，强调与当事人平等对话，通过发动调解、深入沟通、教育引导等手段，动员和利用人民群众的力量推动纠纷化解；注重用群众的观点思考问题，将社情民意合理引入裁判，在司法的目的、过程、形式、效果等方面回应民意，促进司法理性和乡土特点的统一。司法工作中践行群众路线，在办案过程中坚持实事求是。马锡五反对机械的当事人主义，在案件审理方式上，倡导法官当走出法庭，进行必要的案情调查，竭力查明案件客观真实情况。立足于落实“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作要求，马锡五审判方式中坚持的实事求是的工作方法仍然值得继承和创新。一是要高度重视案件的个案差异性，在严格遵守法律程序性规定的前提下，穷尽审判方法，因案制宜地查明案件事实，满足当事人司法需求。二是要高度重视矛盾纠纷的实质性化解、合法权益的妥善保障、社会关系的有效修复、胜诉权益切实的兑现等目标，广泛采用审判、调解、社会力量联动化解等各种形式，达成案结事了的最终目标，使司法办案让人民群众“可感知”“能接受”。

　　本案为发回重审案件，二审法院认为一审法院在未查清被政府征用修路占用的土地数量，以及除徐甲本人外其他7人分别实际占用徐甲承包经营权证上记载的土地数量的情况下，径行判决由徐乙、邵某、王甲、王乙、李某、徐丙、宋某等七人返还占用的徐甲持有的承包经营权证记载的土地，属于认定基本事实不清。裁定撤销一审判决，发回重审。重审时承办人在处理案件时特别谨慎，由于当事人从开始取得土地承包经营权，包括达成互换到发生争议，时间跨度比较长，承办人员并没有简单立足文字材料，而是先后多次前往第三人所在村，现场了解大棚、征地以及修路情况，并走访当事人、村两委和知情人，尽可能查明案件事实。

　　《民法典》实施前的《农村土地承包法》、《物权法》均规定了土地承包经营权的互换。《农村土地承包法》（2018年修改）第三十三条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。”《民法典》 第三百三十四条规定：“土地承包经营权人依照法律规定，有权将土地承包经营权互换、转让。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。” 土地承包经营权互换，指“承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权”。承包经营权在同一集体经济组织之内互相交换的一种易货交易，实质上是将土地承包经营权终局性地转让于他人之时又于他人之处受让土地承包经营权的两种处分行为的叠加。互换作为一种小规模的土地承包经营权流转方式，起因于第一轮承包时集体经济组织往往以优劣搭配的方式将承包地发包给农户，由此产生的承包地细碎化，地块过于分散。在农业生产过程中，通过互换就可以将细碎土地连片，方便进行集中耕作。土地承包经营权互换合同生效后，互换双方原有的土地承包关系发生了变化，这也直接造成了互换双方与原土地发包方之间的合同关系的变化，原承包合同的内容已经发生改变，相应的权利义务一也相应发生交换。

　　土地承包经营权的互换应当遵循以下原则:依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地承包经营权的互换；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；互换期限不得超过承包期的剩余期限；双方须有农业经营能力或者资质。土地承包经营权的互换，当事人双方应当签订书面合同。土地承包经营权互换合同一般包括以下条款:双方当事人的姓名、住所;互换土地的名称、坐落、面积、质量等级;互换期限和起止日期;互换土地的用途;双方当事人的权利和义务;违约责任。根据上述《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权的互换是同一集体经济组织的承包方之间就属于同一集体经济组织的土地的互换，不同集体经济组织的承包方之间不能互换。由“三权分置”所引起的体系效应之下，土地承包经营权成为具有身份性质的财产权利，其取得和享有以相应主体具有本集体经济组织成员身份为前提。如此，土地承包经营权的互换就只能在本集体经济组织内部进行。

　　另外，值得注意的是，《农村土地承包法》并未要求土地承包经营权的互换应经发包方同意。根据《农村土地承包法》第三十三条的规定，土地承包经营权的互换，应向发包方备案。对于未经备案的土地承包经营权互换合同效力问题，    承包方通过与发包方签订土地承包经营合同在集体所有的土地上设立土地承包经营权，并不影响土地所有权归属，土地所有权仍归本集体经济组织的农民集体所有，发包方有权通过承包地备案了解土地承包经营合同的履行情况和土地承包经营权的变动情况。但是，土地承包经营权流转备案制度虽然具有其重要性和必要性,但备案不是土地承包经营权流转合同生效的必要条件。因此，原《农村土地承包纠纷司法解释》第十四条规定:“承包方通过转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，未报发包方备案，发包方请求确认土地承包经营权流转合同无效的，不予支持。” 其理由主要为:（1）当前农村土地承包经营权流转合同的备案制度尚不完备。备案制度以存在书面合同为前提，而实践中仍然存在以口头或证人证明等方式流转土地承包经营权的情况,如果将合同备案设定为合同是否生效的必要条件，不符合当前我国农村的客观实际，不利于保护广大农民的切身利益，也不利于维护农村土地承包经营权的流转秩序。因此，发包方仅以流转合同未报发包方备案为由请求确认合同无效，其理由不能成立。（2）流转合同的备案制度从公示、公信的角度看类似于登记制度，但又不同于登记制度。既然登记都不是流转合同生效的条件，备案制度更不能成为合同生效的必要条件。因此，土地承包经营权的互换，应向发包方备案，旨在强化对土地承包经营权的互换的管理。但备案属于事后监督性质，是否备案不影响当事人之间所签订的土地承包经营权互换合同的效力。

　　本案中，徐甲等8人自愿内部进行调整土地，该协议合法有效，8人进行土地互换事实清楚。原、被告对互换后的土地享有土地承包经营权，对原有的南北走向土地的承包经营权已经丧失。原告持有的土地承包经营权证为2014年6月18日补发，承包期限是从1999年4月1日至2029年3月31日止，四至记载及确权平面图是按照最初的土地承包合同（南北走向）确定的。原告要求“恢复到土地承包经营权证记载的种植状态即恢复原状”缺乏权利基础，实际上根本无法履行，也有悖诚实信用原则，法院不予支持具有事实和法律依据。

　　本案承办人在当事人双方在场的情况下，通过勘查现场，多方了解大棚、征地以及修路情况，并走访当事人、村两委和知情人，在准确查明案件事实的基础上，裁判依法充分说理，判决结果双方当事人均服判息诉，并以现状分到了相应的土地补偿款，取得了法律效果和社会效果的有机统一。案件的处理过程和结果，贯穿了“马锡五审判方式”一切为了 人民、注重调查研究、就地化解纠纷、追求案结事了、倾听群众感受的内涵要求,又充分彰显了时代特征。体现了既要遵守当事人举证的基本规则,同时要辅之以法院必要的调查取证；既要裁判公正,又要让人民感受到公正;既要严格司法,又要弘扬社会主义核心价值观。

　　相关法条

　　《中华人民共和国民法典》 第三百三十四条 土地承包经营权人依照法律规定，有权将土地承包经营权互换、转让。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

　　《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第十条 国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

　　《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第三十三条 承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。

　　《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第四十条　土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。

　　土地经营权流转合同一般包括以下条款：

　　（一）双方当事人的姓名、住所；

　　（二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；

　　（三）流转期限和起止日期；

　　（四）流转土地的用途；

　　（五）双方当事人的权利和义务；

　　（六）流转价款及支付方式；

　　（七）土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；

　　（八）违约责任。

　　承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

　　《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(2020年12月修正) 第十四条 承包方依法采取出租、入股或者其他方式流转土地经营权，发包方仅以该土地经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。

　　法官简介

　　刘海红，淄博市临淄区人民法院审判管理办公室（研究室）负责人，首届全省法院审判业务专家，四级高级法官。