【要点】

　　本案中土地承包经营权出租合同纠纷是否存在土地使用权争议，先由人民政府处理。

　　【基本案情】

　　原告（上诉人）：姜某某

　　被告（被上诉人）：山东省淄博市临淄区齐都镇某村民委员会

　　1994年10月1日，原、被告双方签订协议书。约定：为了发展经济，王树新请求甲方（被告）为新上项目解决协调土地3.02亩，位置为张皇公路北侧，镇东环路西边（其中含原告承包的土地1.01亩，其他人的2.01亩），甲方与乙方（原告及另外二人）约定如下：在每年的10月1日前由甲方付给乙方次年土地补偿费，每亩900元至调整土地为止，乙方必须在合同履行之日起十日内将占用土地上的附属物处理干净，不得妨碍施工的进行。合同上有原、被告及王树新的签章。合同签订后，被告未按协议约定支付补偿费，至起诉时尚欠原告补偿费18180.00元。2014年3月20日，原告向被告寄送通知书，要求被告于收到通知后15日内支付补偿费18180元、赔偿损失20000元。2014年4月15日，原告向被告寄送解除合同通知，要求解除双方签订的合同，并要求被告于通知之日起15日内交还土地。

　　【裁判要旨】

　　山东省淄博市临淄区人民法院经审理认为：原、被告签订合同的目的是将土地用于项目建设，当时的土地管理法规定，“耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准”。原、被告之间的合同未经县级以上人民政府批准，为无效合同。对此，被告应负主要责任，对该土地归属及相关行为的处理，应由相关土地管理行政部门处理。原告所承包的土地被长期占用，应由被告向原告支付占用费。因土地占用费没有明确标准，故本院参照双方合同中约定的补偿标准。

　　山东省淄博市临淄区人民法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年发布）第四十条的规定，判决如下：

　　1.被告山东省淄博市临淄区齐都镇某村民委员会支付原告姜某某土地占用费18180.00元，于本判决生效后十日内付清。

　　2.驳回原告姜某某的其他诉讼请求。

　　宣判后，姜某某不服提起上诉。山东省淄博市中级人民法院经审理认为：在涉案由上诉人与被上诉人作为甲乙双方达成的合同中，明确为“新上项目”原因，由被上诉人租得上诉人享有承包经营权的涉案土地，且上诉人“不得妨碍施工的进行”。因涉案土地为被上诉人所有之集体土地，被上诉人应当保证土地用途符合法律规定，被上诉人未经相应程序办理有关审批手续，负主要过错，涉案合同因违反法律、行政法规效力性强制性规定为无效，被上诉人应承担相应法律后果。加之被上诉人实际占有土地期间，确实导致上诉人不能利用其承包地实现生产功能，故其应向上诉人支付占有期间的费用。在并无其他可供参考衡量的标准下，原审判令被上诉人按照合同约定的标准支付上诉人所诉土地占用费18180.00元，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第十二条第二款之规定“……承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务……”，因上诉人在订立合同时亦明知被上诉人租赁农用地作非农建设的目的，故亦负有过错，原审未支持其要求经济损失的主张，亦无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还，被上诉人因涉案合同租得上诉人之承包地，应当依法负返还责任。涉案土地对应的各项权利归属明确，被上诉人作为基层群众自治性组织应对其行为负全部责任，原审以土地归属及被上诉人相关行为的处理，应由相关土地管理行政部门处理为由，对涉案土地未作处理显然不当，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉请求部分成立，本院予以部分支持。

　　山东省淄博市中级人民法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条第二款、第三十九条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年发布）第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百六十九条、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十四条、第一百七十五条之规定，判决如下：

　　1.维持山东省淄博市临淄区人民法院（2014）临民初字第1651号民事判决第一项。

　　2.撤销山东省淄博市临淄区人民法院（2014）临民初字第1651号民事判决第二项即“（二）驳回原告姜某某的其他诉讼请求。”

　　3.被上诉人山东省淄博市临淄区齐都镇某村民委员会于本判决生效后十日内返还占用上诉人姜某某的1.01亩土地。

　　【法官后语】

　　《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。土地使用权争议主要表现为权属不清，权属不清是指土地的使用权全部或部分不清。如争议的当事人均持有同等效力的凭证，但由于其凭证中对相邻土地的位置、四至界线及走向表述不清、或部分界线重叠、或当事人各自对凭证中的四至及走向有不同理解，致使当事人对界址、界线、走向发生争议；又如有的土地经村、组及当事人之间进行调整后未及时办理变更手续，但双方均按调整的界址已实际经营管理，后因其他原因当事人之间发生矛盾，一方既依据原有的凭证主张使用权，另一方则以调整的事实主张使用权；再如，当事人均无使用权凭证，但有权力部门或村集体经济组织曾对使用权的认可记录，当事人在使用管理上也一致按认可的界址行使权利，但当事人后因其他矛盾而引起，一方当事人对对方的土地主张使用权等。土地使用权与土地承包经营权既有区别又相互联系，都是依法对土地进行利用，都须经县级人民政府核发权利凭证，其中经营权中的核心权利首先是土地的使用权等。两种争议的区别，主要表现在以下几个方面：

　　1、主体不同。使用权争议的主体是主张使用权的当事人，村委会只有在主张使用权时，才能成为其争议的一方当事人。土地承包经营权争议是在土地承包及经营活动中发生的争议，其权属一般是清楚的，争议的主体一方是发包方的村委会，另一方是主张承包经营权及其相关权利的当事人。

　　2、管辖不同。土地用权争议的处理权属于人民政府，土地承包经营权争议处理权属人民法院。

　　3、处理的程序不同。土地使用发生争议，先由当事人协商，协商不成的由当事人向人民政府提出申请，人民政府受理申请后责成所属的有关部门进行调处，调解不成的由人民政府作出处理决定。当事人提起行政诉讼需经行政复议前置程序。土地承包经营权发生争议，由当事人协商，协商不成的，由村委会或人民政府下属的主管部门调处，调处不成的，当事人可申请乡（镇）或县主管农村集体经济组织的部门仲裁，当事人对仲裁不服，可直接提起民事诉讼，当事人也可以不经仲裁直接提起民事诉讼。

　　4、处置相关权利的要求不同。土地使用人处置享有土地使用权土地上的相关权利，需要变更土地使用人的，应依法办理土地使用权变更手续，变更土地使用权证。土地承包经营人对其承包的土地在处置经营权时，可以依法变更、出租、转让等进行流转，勿需变更承包合同和经营权证。

　　本案中，原被告签订的土地承包经营权出租合同，租赁农用地作非农建设，是典型的“以租代征”，违法改变土地的农业用途，破坏土地的种植条件，造成耕地永久性损害，应依法确认流转合同无效，并建议土地部门依法追究当事人的行政及其他法律责任。但原告出租的土地基于其和某村民委员会签订的农村土地承包合同取得，且政府部门颁发有农村土地经营权证，因此，涉案土地对应的各项权利归属明确，如上所述，本案并不存在土地使用权争议，无需政府先行处理，一审以土地归属及某村民委员会相关行为的处理，应由相关土地管理行政部门处理为由，对涉案土地不作处理显然不当。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，土地承包经营权流转纠纷人民法院应当依法受理并作出处理。二审法院根据合同签订、履行的实际情况，依法改判具有事实和法律依据。