王慎启诉滕州市林业局履行给付森林生态效益补偿金义务案

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王慎启诉滕州市林业局履行给付森林

生态效益补偿金义务案

     【裁判摘要】

        滕州市林业局既是履行义务主体，又是林业行政主管部门，在确定给付金额计算标准时，原告要求以林权证记载面积作为确定被告履行义务的标准无明确法律依据的情形下，由被告依据职权出具的有关计算标准的说明材料具备政府公信力，其作出的认定标准，应确认其效力,并可作为裁判依据。

    原告王慎启，男，1946年4月6日出生，汉族，住滕州市荆河中路13号。

    委托代理人刘金刚、祝冯，山东真谛律师事务所律师。　

    被告滕州市林业局，住所地滕州市北辛路政务中心。

    法定代表人俞涛，局长。

    委托代理人张俊海，山东滕国律师事务所律师。　

    委托代理人赵特立，该局工作人员。

    第三人滕州市东郭镇人民政府，住所地滕州市东郭镇驻地。

    法定代表人孙彦民，镇长。　

    委托代理人苗峰，滕州市东郭法律服务所法律工作者。　

    委托代理人王振，东郭镇林业站站长。　

    第三人滕州市东郭镇瓦峪东村村民委员会，住所地滕州市东郭镇瓦峪东村。

    法定代表人李庆海，村主任。

    委托代理人李宗合，该村书记。

    原告王慎启因要求被告滕州市林业局履行给付森林生态效益补偿金义务，于2015年6月9日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2015年6月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。因案情需要，本案于2015年10月22日中止诉讼。恢复审理后，经被告滕州市林业局申请，本院依法准许滕州市东郭镇人民政府、滕州市东郭镇瓦峪东村村民委员会为第三人参加诉讼，并于2016年5月26日再次公开开庭审理了本案。原告王慎启的委托代理人刘金刚、祝冯，被告滕州市林业局的委托代理人张俊海、赵特立，第三人滕州市东郭镇人民政府的委托代理人苗峰、王振，第三人滕州市东郭镇瓦峪东村村民委员会的委托代理人李宗合到庭参加诉讼。

    原告王慎启自2011年起，多次向被告滕州市林业局了解、反映其承包山林应获得森林生态效益补偿金问题，一直未得到解决。被告在原告起诉之前未全部履行给付义务。

    原告王慎启诉称，原告于2002年8月28日与滕州市东郭镇瓦峪东村村民委员会签订荒山承包合同，瓦峪东村村民委员会将村集体所有村东北东大山承包给原告，面积为5 500亩，成材树55 000棵，承包期限为20年。2006年12月10日，林业部门对该山林进行林权登记并向原告颁发林权登记证书（滕林证字[2006]第066025号），确定原告所承包的林地面积为5 500亩，株数为55 000株，林种为防护林，原告为林木的所有权人及林地的使用权人。根据《中华人民共和国森林法》、《山东省森林资源条例》的规定，原告所有的林木为公益林，应当获得森林生态效益补偿。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》、《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》、《枣庄市森林生态效益补偿基金管理办法》对生态效益补偿金的发放标准及发放方式进行了明确规定，但被告至今未向原告发放涉农补贴资金“一卡通”，也未按照标准向原告发放森林生态效益补偿金。为维护原告合法权益，请求人民法院依法判令被告给付原告2006年至2014年的森林生态效益补偿金400 125元（按5 500亩计算，2006年至2009年4.75元/年/亩、2010年至2013年9.75元/年/亩、2014年14.75元/年/亩）。

    被告滕州市林业局辩称,从2006年1月省级公益林补偿基金实施以来，市林业局依据《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》（鲁财农[2005]15号、鲁财农[2007]28号、鲁财农[2010]38号）等有关文件申报，由财政局转移支付的方式把补偿基金发放到镇财政或直接打到护林员的个人账户中，被告没有任何截留行为。而瓦峪东村省级生态公益林补偿基金是按照东郭镇政府依据瓦峪东村的实际管护任务分配给护林员，同时经过镇政府考核上报林业局复核后，再由林业局上报财政局，由财政局将补偿基金发放到护林员账户中或由财政局打到东郭镇财政，再通过镇林业站发放到个人手中。针对原告王慎启的诉请，具体说明如下：（一）关于王慎启林权证5 500亩的问题，依据国家林业局2003年4月发布的《森林资源规划设计调查主要技术规定》和鲁林计字[2005]177号文件等有关林业测绘技术规程，林业系统测绘的各类面积均应为投影面积。根据查询有关资料得知，在办理王慎启林权证时限于当时测绘技术水平等原因，证载面积为斜坡面积（5500亩），而非投影面积。诉讼期间，局工作人员通过现场勘查等方式绘制了GPS地形图，测算出王慎启承包山林实际投影面积为2 566.5亩。（二）关于王慎启承包范围内公益林面积认定的问题，被告依据《滕州市省级森林生态效益补偿基金实施方案》（滕财农[2015]34号）、省级公益林界定书档案、《山东省林业局关于认定核查省级生态公益林的通知》（鲁林计字[2005]177号）、《山东省林业厅关于下达2013年国家级和省级公益林补偿面积的通知》（鲁林计字[2012]466号）和《滕州市林地保护利用规划（2010-2020）》（滕政发[2013]10号）等文件资料，通过现场勘测和地形图比对方式对王慎启承包的瓦峪东村山林区域中的公益林界定情况做出如下说明：1、2006年1月起瓦峪东村共界定省级公益林面积为2 011亩，其中王慎启承包区域内的省级公益林面积约为1 080亩。计算方法简述：通过GPS实地勘测的方式固定王慎启承包区域，将此承包区域地形图剪切到《滕州市省级森林生态效益补偿基金实施方案》（滕财农[2015]34号）中瓦裕东村省级公益林小班一览图中，用方格纸（林业面积测绘专用）测算得出。2、从2013年1月起瓦峪东村全村省级公益林面积增加为5 020亩，其中王慎启承包区域内的省级公益林面积相应增加为2 520亩，一般公益林（市级公益林）为46.5亩。计算方法简述：通过GPS实地勘测的方式固定王慎启承包区域，将此承包区域地形图剪切到《滕州市省级森林生态效益补偿基金实施方案》（滕财农[2015]34号）中瓦裕东村省级公益林小班一览图中，参照《滕州市林地保护利用规划（2010-2020）》（滕政发[2013]10号）地形图用方格纸（林业面积测绘专用）测算得出。（三）关于王慎启省级生态公益林基金发放的问题，由于王慎启承包范围跨多个不同属性的公益林和防护林小班，核定其公益林面积比较繁琐，测绘结果是林业局数名林业工程师经过长时间的复杂工序测绘得出，且以前的测绘技术水平难以核定出其准确的省级公益林面积。自2006年1月实施省级公益林基金补偿工作以来，发放王慎启省级公益林补偿基金时由于没有准确的发放面积依据，发放时参照实际看管的面积统筹进行实施的。以现在测绘出的面积对比以前发放的面积是存在一定误差的，而省级公益林补偿基金是按亩省财政每年下拨（市级公益林暂时无专项财政资金下拨），相应的王慎启受领的公益林补偿基金也有一定差额。综上，依据有关标准计算，2006年至2014年，原告王慎启应领取省级公益林补偿基金123 000元，扣除其已领取的数额，才是应当给付的数额，而非原告主张的400 125元。

    第三人滕州市东郭镇人民政府述称，公益林补偿基金的发放主要是用于护林员工资，原告王慎启经镇政府林业站领取了2006年至2014年的护林员工资，共计79 222.5元。

    第三人滕州市东郭镇瓦峪东村村民委员会述称，关于护林员工资发放，村书记李宗合曾代原告王慎启领取过，原告未签字。

    经审理查明，2002年8月28日，原告王慎启与第三人滕州市东郭镇瓦峪东村村民委员会签订荒山承包合同，双方约定村民委员会将村集体所有的东大山承包给原告，原告有经营、收益、管理、使用和绿化的职责，大山面积约计5 500亩，成材树计55 000棵，承包期限为20年。2006年12月10日，滕州市人民政府向原告颁发了滕林证字（2006）第066025号林权登记证书，确定原告为滕州市东郭镇瓦峪东村东大山的林地使用权人及林木所有权人，林地面积为5 500亩，株数为55 000株，林种为防护林。原告认为其系合法林权人，承包的山林为公益林，被告滕州市林业局作为林业主管部门应依照法律、法规规定向原告发放森林生态效益补偿基金，而被告一直未依法发放补偿基金，原告多次向被告反映无果，遂提起诉讼，要求被告给付原告2006年至2014年的森林生态效益补偿基金400 125元。诉讼期间，经当庭质证确认，原告认可已领取2006年至2014年的森林生态效益补偿基金79 222.5元；经本院主持调解，原、被告双方未就原告承包的公益林面积及应发放补偿基金数额达成一致。

    另查明，诉讼期间，被告出具了有林业工程技术人员签字确认的《关于对王慎启承包的瓦峪东村山林省级公益林面积界定情况的有关说明》，该书面材料明确了2006年1月起原告承包区域内的省级公益林面积约为1 080亩，从2013年1月起原告承包区域内的省级公益林面积相应调整约为2 520亩。

    还查明，根据2005年5月25日发布执行的鲁财农[2005]15号文件（《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》）规定，补偿标准为每年每亩5元，其中管护人员劳务费（护林员工资）等管护支出为4.5元。2007年6月11日发布执行的鲁财农[2007]28号文件将管护人员劳务费等管护支出的补偿标准调整为每年每亩4.75元，2010年7月1日发布执行的鲁财农[2010]38号文件又将集体和个人所有的国家级和省级公益林的上述补偿标准调整为每年每亩9.75元，至2013年1月1日，该补偿标准调整为每年每亩14.75元。

    滕州法院审理认为，根据《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》规定，森林生态效益补偿工作由林业、财政部门共同组织实施。被告提交的滕州市财政局文件及补偿基金发放账目，可以证明每年度由滕州市财政局将省级森林生态效益补偿基金下达给被告滕州市林业局，由被告严格按规定使用资金，确保专款专用。因此，被告滕州市林业局具有给付森林生态效益补偿基金的法定职责，是本案的适格主体。关于原告承包区域内省级公益林面积的界定，《山东省省级生态公益林认定核查办法》对核查方法作出了明确规定，被告作为林业主管部门，有权对原告承包区域内公益林的面积组织测量及界定，其出具的《关于对王慎启承包的瓦峪东村山林省级公益林面积界定情况的有关说明》合法有效，予以确认。对于原告主张的2006年至2014年森林生态效益补偿基金，应依据上述说明中界定的原告承包区域内省级公益林面积的亩数，结合本案查明的有关补偿标准进行计算。具体如下：1、2006年1月至2007年5月应发放数额，4.5元/年/亩÷12个月×17个月×1 080亩＝6 885元；2、2007年6月至2010年6月应发放数额，4.75元/年/亩÷12个月×37个月×1 080亩＝15 817.5元；3、2010年7月至2012年12月应发放数额，9.75元/年/亩÷12个月×30个月×1 080亩＝26 325元；4、2013年1月至2014年12月应发放数额，14.75元/年/亩÷12个月×24个月×2 520亩＝74 340元； 综合1-4项，2006年至2014年被告应向原告发放森林生态效益补偿基金共计123 367.5元，扣除原告认可已领取的79 222.5元，被告还应向原告给付补偿基金44 145元。原告提出应根据其林权证确认的面积5 500亩来计算补偿基金计400 125元的主张，无法律依据，本院不予支持。据此，滕州市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：责令被告滕州市林业局于本判决生效后六十日内依法向原告王慎启给付森林生态效益补偿基金44 145元；驳回原告王慎启的其他诉讼请求。

    王慎启不服一审判决，向枣庄市中级人民法院提起上诉，上诉称，滕州市林业局单方出具的《说明》难以反应客观真实情况，不能作为有效证明使用，其作为林业主管部门亦未提供不是按照林权证记载的面积而是按照垂直投影面积来确定补偿标准的相关法律依据，同时滕州市林业局已认可上诉人林权证所登记的5550亩山林全部属于公益林，因此一审法院认定事实不清。请求二审法院撤销一审判决，依法改判滕州市林业局按照滕林证字（2006）第066025号林权证确定5500亩来计算支付森林生态效益补偿金。

    滕州市林业局向枣庄市中级人民法院提起上诉，上诉称，生态林补偿款是专款专用，主要是针对生态林的管护，王慎启和瓦峪东村委会签订的《荒山承包合同》是以盈利为目的，无权要求生态林补偿款，其主体不适格；滕州市林业局已将公益林补偿款按照滕州市公益生态林的面积和发放标准全部发放，依法履行了法定职责，王慎启将滕州市林业局列为诉讼主体是错误的；假如王慎启的诉求成立， 其应向滕州市东郭镇人民政府及瓦峪东村委会主张。一审判决认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回王慎启的诉讼请求。

    枣庄市中级人民法院二审查明的事实与一审相同。

    枣庄市中级人民法院二审认为：《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条第三款规定：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”王慎启是滕林证字2006第066025号林权证的权利人，承包经营了防护林，有获得森林生态效益补偿的权利，是本案适格主体。根据《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》规定，森林生态效益补偿工作由林业、财政部门共同组织实施。滕州市林业局提交的滕州市财政局文件及补偿基金发放账目，可以证明每年度由滕州市财政局将省级森林生态效益补偿金下达给滕州市林业局，由其严格按照规定使用资金，确保专款专用。因此，滕州市林业局具有给付森林生态效益补偿基金的法定职责，亦是本案的适格主体。滕州市林业局依照《山东省省级生态公益林认定核查办法》的规定，有权对王慎启承包区域内公益林的面积组织测量和界定，其出具的《说明》合法有效，应予确认。上诉人王慎启、滕州市林业局所提上诉理由均不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

案例报送单位：滕州市人民法院行政庭

编写人：张海龙