司法责任制改革进程中基层法院党建引领面临的挑战及路径选择（微山法院张月）

司法责任制改革进程中

基层法院党建引领面临的挑战及路径选择

微山县人民法院党组成员、政治部主任  张月

当前，随着司法责任制改革的深入推进，人民法院在人员构成、组织结构、责任体系等方面都发生了巨大变化，新时期做好法院工作面临新的挑战。党的十九大报告指出，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。因此，如何有效强化基层法院的党建引领作用，确保司法责任制改革顺利完成，成为当前亟需解决的重大课题。

一、司法责任制改革进程中基层法院党建引领面临的挑战

司法责任制改革是一场自上而下深刻的自我革命，改革力度前所未有，其主要方向是形成以法官依法独立办案为前提，以法官员额制为配套，以完善法官执业保障为条件，以主客观相统一为追责原则的司法权力运行机制，真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。随着改革的深入推进，人员分类管理、员额制改革、裁判文书签署机制改革、内设机构改革等配套制度已相继施行。改革进程中出现的新形势、新情况、新问题对基层法院党建引领提出了新的挑战。

（一）审判权去行政化运行机制下，员额法官的组织意识存在淡化风险

司法权本质上是一种判断权，就是要对真与假、是与非、曲与直，根据事实与法律，通过一定的程序来进行判断。[①]独立性、中立性、亲历性是其特征，其行使依据、运行逻辑、价值追求和权利约束方式与行政权完全不同。深化司法改革就是要实现审判权的去行政化，让司法的归司法，行政的归行政。在员额制改革完成后，根据“让审理者裁判”的要求，赋予了员额法官和审判团队完整的审判权。员额法官独立行使签发权是审判权运行机制去行政化、保障司法公正的重要举措，但随着传统的行政约束逐渐弱化，员额法官在思想上容易导致个人主义、自由主义倾向，如果部分员额法官理想信念不坚定，不能正确对待手中的权力，宗旨意识弱化，很容易滋生腐败土壤，损害司法公信。人民法院是党领导下的国家司法机关，是党和人民掌握的“刀把子”。英国哲学家培根有句名言：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。”[②]面对新形势新任务，作为代表党和人民行使审判权的员额法官，坚持不忘初心、牢记使命，在司法实践中切实践行好初心使命就显得尤为重要。为此，党建工作如何通过开展队伍教育整顿和党史学习教育重点加强党员法官的政治意识、提升党性修养、坚定理想信念十分关键。

（二）人员分类管理运作模式下，法官助理的担当意识存在弱化风险

司法改革以后，法院队伍情况出现了三大变化：一是人员类型，分为员额法官、司法辅助人员和司法行政人员，司法辅助人员主要由法官助理和书记员组成，法官员额比例控制在政法专项编制的一定比例之内，未入额的办案人员转为法官助理或司法行政人员。二是团队运作，坚持以法官为中心、以服务审判为中心，将员额法官、法官助理、书记员按审判团队模式进行组合，由员额法官负责管理。以笔者所在法院为例，改革前共有能够独立审理案件的法官（含助理审判员）57名，员额制后有权独立审理案件的员额法官仅有37名，其他原本能够独立审理案件的人员被任命为法官助理。三是待遇分层，人员分类管理改革后，法院工资制度也相继改革，法官、司法辅助人员、司法行政人员的工资待遇不再是统一的标准。在基层法院法官助理这一团体中，部分人员（尤其是原助理审判员）原先就是办案骨干，因为任职年限等条件限制未能入额，积极性受到挫伤，思想波动大；部分人员是老法官主动放弃入额或者主动退出员额，拉不下面子作其他法官的助理，也存在歇歇脚、松口气的想法，不愿继续办理案件。与此同时，面对团队化模式下由员额法官负责以及工资待遇存在差距等状况，部分法官助理在工作中存在应付心理，甚至有转岗的想法，担当意识和斗争精神面临弱化风险。如何坚持党建引领，完善党内激励、关怀、帮扶机制，为法官助理解除困惑、理顺情绪，帮助他们树立正确司法理念，充分调动法官助理干事创业的积极性，成为当前法院工作面临的新问题。

（三）裁判文书签署机制改革后，院庭长的审判监督意识面临虚化风险

传统的院庭长审判监督管理模式主要是以微观个案为重点，通过文书签发机制对案件质量予以审核把关，审判管理与审判权权能混同、功能交叉。[③]裁判文书签署机制改革后，院庭长不再签发其分管或所在庭室的裁判文书。有的院庭长对自身的监督职能产生困惑，认为既然是“谁审理谁裁判，谁裁判谁负责”，自己便可以不用监管，甚至把监督案件与违规插手、不当干预案件等同起来，认为监督案件是过界行为，不敢监督、不会监督。与之俱来的是，在员额法官负责制背景下，个别员额法官产生了“我的案件我负责，我的案件我做主”的错误认识，对院庭长的监督管理产生抵触情绪，不愿接受监管。当前，司法责任制改革处于深入推进阶段，法官职业保障和责任追究机制等综合配套改革尚未完善，新型审判监督机制尚未健全，院庭长的审判监督管理职能弱化虚化，审判质量堪忧。而案件质量和廉洁司法是法院工作的生命线，关系法院的司法形象和司法公信力。因此，在当前司法体制改革的进程当中，更需强化党内监督和党风廉政建设，完善廉政风险防控体系，发挥党组织对员额法官权力的监督制约。

（四）扁平化管理改革后，基层党组织设置亟需改进优化

在司法责任制改革纵深推进的背景下，为了顺应责任制改革后案件审判和审判管理的要求，克服传统行政化层级化管理模式的弊端，提升现有审判资源整体效能，基层法院开展扁平化管理改革，打破了传统部门的分工界限，将有限的审判力量进行了优化重组。以笔者所在法院为例，一是开展内设机构改革，将原来的21个内设机构精简至10个。二是组建审判团队，将法官、法官助理、书记员按“1+1+1”模式建立审判团队，并以审判团队为单元核定各审判团队之间的分案比例。审判组织团队化和内设机构扁平化改革完成后，案件的审理模式由业务庭模式向审判团队模式转变，以一个业务庭为一个党支部的组织构建被打散，原先的党组织建制与新的审判管理单元不相匹配。司法改革涉及到每一名法院干警、每一个内设机构，其实也就牵涉到每个党支部。因此，把支部建设好，把基层组织建设好，可以为顺利推进改革提供坚强的组织保障。在机构扁平化管理模式下，如何优化基层法院党支部配置，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，推进司法责任制改革顺利完成，具有重大的现实意义。

二、司法责任制改革进程中基层法院党建引领存在的问题

近年来，各级法院坚持以“抓党建带队建促审判”为主线，以全面提升司法公信为牵引，强化党建主体责任，着力提升司法规范化水平，持续推动法院党建工作走前头。总体而言，法院党建工作呈现良好发展局面，取得较好的成效，然而，通过调研，我们发现，党建工作仍存在以下薄弱环节与不足之处。

（一）“重审判轻党建”现象凸显，思想认识存在误区

近年来，特别是立案登记制改革以来，基层法院案多人少矛盾日趋严峻。以笔者所在法院为例：2001年审判人员共92名，全年案件受理数为3310件；2020年员额法官共有37名，全年案件受理数为6955件。一方面案件数量持续增加，另一方面法官数量大幅减少。与此同时，高质量发展对人民法院司法规范化、精细化要求也越来越高，裁判文书上网、审判流程公开、庭审直播等司法公开举措对法官审判质量提出了更高的要求。干警常年处于超负荷工作状态，参与党建工作的时间难以保证。在“以审判为中心，以法官为中心”的工作理念下，法院工作重心聚焦审判执行主责主业，干警普遍以完成审判执行任务为硬任务，参与党建工作的积极性、主动性不高。部分干警甚至个别领导干部认为党建工作是软指标，可有可无，说起来重要，做起来次要，忙起来不要。调研过程中，我们发现部分党员干部经常以开庭、送达、调解以及其他工作为由推脱缺席支部活动，对于履行党员义务缺乏思想自觉，交纳党费靠要、思想汇报靠问、组织生活靠催，“重审判轻党建”现象较为突出。

（二）党建与审判“两张皮”，工作形式融合不够

“两张皮”通常用来形容本应紧密结合的两个事物被割裂开，甚至出现相互抵触的情况。基层法院党建工作两张皮现象主要表现为两个方面：一是对党建工作不重视，认为党建是被要求的政治任务，是工作之余的负担，抓党建工作不积极不主动；二是虽然重视党建工作，了解党建对推动工作的意义，但孤立看党建，为了党建而党建，开展党建工作没有从促进审判的角度出发，党建工作形式化，内容虚化，党建没有促进工作，反而成为累赘。调研过程中，基层党支部普遍反映近年来法院领导对党建工作越来越重视，也在不断丰富活动载体，但“两张皮”现象仍然存在，基层党支部的党建工作侧重抓数量、抓记录、抓影像、抓资料以完成考核任务，成为典型的形式主义；部分主题活动看似创新，但其实只是在做表面文章，没有认真开展；审判工作在党建活动中缺乏有效载体，由此产生的党建工作缺乏创新，党建品牌难以提升问题凸显。究其原因，一是主动性不够，认为党建与审判难以同步，不好结合，没有主动谋划；二是积极性不够，认为党建工作只要按部就班，完成要求即可；三是自觉性不够，对党建引领工作认识不到位，应付了事。

（三）党支部组织力弱化，引领作用发挥不强

党支部在党的组织体系中是最基层的组织，是党的全部工作和战斗力的基础，是机关党组织的“神经末梢”。调研过程中，我们发现基层党支部的组织力与新时代党的建设要求尚有较大差距，具体表现在：一是党务干部能力有待提升。由于法院内设机构大幅精简，在党支部换届、选任党务干部过程中，部分干警对担任党内职务存在排斥心理，认为担任党务干部是增加了工作负担，干党务不如干业务，党务干部的素质能力参差不齐。二是缺乏党员活动场所。以笔者所在法院为例，受制于严重不足的办公场所限制，党建场所配置不足，设施不完备，功能不齐全，一定程度上制约了党组织活动的开展。三是考核评价机制不健全。党建工作的绩效没有与审判业务考核相挂钩，缺乏合理的业绩考核和激励措施，开展党建工作没有抓手，责任难以落实。党支部组织力不强导致了无法真正发挥其教育、管理、监督党员和组织、宣传、凝聚、服务群众的重要职责。

（四）党内政治生活不严，教育引导效果不好         

习近平总书记强调，党要管党，首先要从党内政治生活管起；从严治党，首先要从党内政治生活严起。[④]司法改革事关法院每位干警的切身利益，改革进程中干警的思想问题集中显现，更需要强化党内政治生活的教育引导作用，提高队伍的凝聚力和战斗力，但因案多人少矛盾以及思想认识不到位等问题，部分基层法院党支部的党内政治生活开展情况还存在不严、不实、不规范的情况。有的支部组织生活仅限于机械落实“三会一课”，缺乏针对性和吸引力；有的党内政治生活不规范，主题党日活动不严肃、满足于摆摆样子、拍拍照，内容不丰富，形式单一，创新不足；有的组织生活会质量不高，批评与自我批评“辣味”不够；有的民主评议党员走过场，评议时“一团和气”，搞平衡照顾；有的谈心谈话制度流于形式，虽有书面记录但未实际开展，对党员的“活思想”和现实表现把握不准等等。前几年，笔者所在法院综合考核排名靠后，有些问题直指法院干警的司法作风问题，说到底是为民宗旨意识淡化，党的群众路线贯彻落实不到位等问题，与党内政治生活教育引导虚化不无关系。

三、司法责任制改革进程中基层法院党建引领的路径选择

坚持党建引领，是确保人民法院工作正确政治方向的重要保障。最高人民法院周强院长强调：“以思想建党为引领，以组织建党为基础，以制度建党为保障，以从严管党为重点，全面加强人民法院党的建设，为推进人民法院改革发展提供更加有力的政治保证”。[⑤]在司法责任制改革的大背景下，强化党建引领，发挥“以党建带队建促审判”的统领作用，才能为实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标提供坚强有力的思想政治和组织保障。本文针对司法责任制改革进程下党建引领工作面临的挑战和问题，就强化党建引领的路径选择提出以下对策建议：

（一）强化学习教育，坚持党对法院工作的绝对领导，通过打造有底蕴的党建把好司法责任制改革的正确方向

1.强化忠诚教育。习近平总书记强调，“衡量干部是否有理想信念，关键看是否对党忠诚”。[⑥]强化忠诚教育，是坚持党建引领的重要基础。在审判权去行政化运行机制下，个别法官存在受西方“宪政民主”“司法独立”等错误思想腐蚀的风险。需要法院党组牢牢把握意识形态领域的主导权，通过各种途径载体，教育引导干警认清法院作为政治机关的本质属性，将“忠诚”作为履行为党工作的第一要求，时刻做到对党忠诚，听党指挥。要坚决清除把党的领导同依法治国对立起来的错误认识，始终永葆忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的政治本色。立足当前，首要的是深入开展政法队伍教育整顿，引导干警进一步树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。

2.强化理论武装。理论武装是全党始终保持政治上清醒坚定、行动上团结统一的根本要求，是完成新时代新使命的强大思想理论支撑。社会是运动的，法律永远具有滞后性，作为代表党和人民行使审判权的人民法官，如何在缺乏明确法律规范而又无权拒绝裁判时确保裁判无误？就是要强化理论武装，运用习近平新时代中国特色社会主义思想这把“金钥匙”来指导实践、解决问题、推动工作，将理想信念融入审判，用司法实践和裁判指引倡导社会主义核心价值观。要强化理论武装，在抓好教育培训工作的同时，院领导要发挥“头雁效应”，带头把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，做到真学真懂真信真用，切实用以武装头脑、指导工作。

3.强化红色传承。红色文化是在革命战争年代，由中国共产党人、先进分子和人民群众共同创造并极具中国特色的先进文化，体现了中国共产党的理想信仰、优良作风、革命精神和革命传统，对于培养党员干部的斗争精神具有重要作用。近年来，人民法院案多人少矛盾日益严峻，干警长期疲于应对，甚至出现职业倦怠心理，各项工作亟需法院干警发扬斗争精神，披荆斩棘，攻坚克难。开展政法队伍教育整顿，强化红色传承，要创新方式载体，通过重温入党誓词、诵读红色经典、观看历史影片，邀请专家学者讲党史、国史、民族史，组织参观红色教育实践基地等等，教育干警发扬红色传统，传承红色基因，鼓励干警敢于斗争、善于斗争、艰苦奋斗，立足本职推进司法改革及审判执行各项工作。

（二）注重组织力提升，规范基层党支部建设，通过打造有质量的党建扎牢司法责任制改革的基层基础

1.优化党支部配置。组织设置规范、按期换届是党支部标准化、规范化建设的重要内容。随着扁平化管理改革的推进，基层法院原先的党组织设置已与实际组织架构不相匹配，要及时调整基层党支部设置。人民法庭、执行局、司法警察大队等相对特殊的部门可以单独设立党支部，既便于开展党内生活，又便于管理指导；对于较大支部的，可以庭室为单元分设党小组，确保党的工作始终在严密的组织体系下运行，实现党员能有效管理，工作能有效推动的目标。结合内设机构改革及审判团队的工作特性、人员组成特点、案件审理范围等情况，及时调整党支部设置，完成支部班子的换届选举工作，人数较多的党支部成立多个党小组，选任党小组组长，搭建起严密的党组织管理架构。

2.完善党务干部管理。建设过硬的党支部委员会是推进党支部标准化、规范化建设的关键所在。要抓住“选优、配强、管住、用好”四个环节，注重将政治素质好，业务能力强、工作作风实、群众基础好的党员干部选拔出来担任党务干部队伍，充分发挥优秀党员的先锋模范带头作用。针对部分党务干部党建业务不熟悉的问题，开展党务干部能力提升行动，定期举办集中轮训班，分层分类抓好党支部书记和其他委员的培训工作，提高党务工作能力水平。针对“以审判为中心”的改革思潮下，部分党务干部“干党务不如干业务”的错误思想，以及“党务干好干坏一个样”的局面，注重加强激励关怀，将党务干部的评议考核结果作为评先评优、选拔任用的重要依据，切实提升支部班子的凝聚力、战斗力。

3.严肃党内政治生活。党内政治生活是党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台[⑦]，是我们党的优良传统和政治优势。随着法院队伍正规化、专业化、职业化进程加快，管理模式行政色彩进一步弱化，在新的形势下必须充分发挥党内政治生活在加强党员教育、铸牢宗旨意识的重要作用，切实增强干警担当精神和责任意识。要严格落实“三会一课”制度，有针对性地解决党员思想和现实问题；严格开展主题党日活动，增强每一名党员的角色意识和政治担当；严格落实组织生活会和民主评议党员制度，用好批评与自我批评这个锐利武器；严格落实谈心谈话和党内关爱帮扶制度，做到“四个必谈”，岗位变动必谈、家庭变故必谈、组织处理必谈、发生苗头性问题必谈。特别是针对性做好司法责任制改革期间干警的思想政治工作，引导干警正确对待个人进退和利益得失。在调研中发现，院领导所在的支部组织生活会制度落实通常较为规范、扎实。针对基层党支部党内政治生活不严不实问题，将院领导以分工为原则直接编入基层支部，充分发挥“关键少数”的示范带动作用。“关键少数”抓好了，就抓住了严格党的组织生活的关键，党员领导干部要做好表率，带头自觉参加组织生活，与基层党员谈心谈话，形成一级抓一级，层层抓落实的工作体系，以“关键少数”带“最大多数”，不断提升党内政治生活的质量效果。

（三）严明政治规矩，深化党风廉政建设，通过打造有纪律的党建书写司法责任制改革的干净底色

司法责任制改革的落脚点在“由裁判者负责”。在改革进程中，新型审判监督机制尚未健全，员额法官的廉政风险和职业风险加大，要通过加强党内监督来强化对审判执行权力运行的监督制约，把充分放权和有效控权有机衔接起来。

1.切实履行从严治党“主体责任”。认真贯彻落实全面从严治党主体责任，推动全面从严治党向基层向支部延伸。党员领导干部要严格落实“一岗双责”，坚持以上率下，履行好管党治党责任，形成压力层层传导、责任层层落实的工作格局，做到“守土有责、守土尽责”。积极发挥机关基层党组织对干部队伍的监督管理职能，持续深化党章党纪党规教育，坚持不懈纠治“四风”问题，强化法官职业道德、法官行为规范和审判纪律等教育，引导党员干警做“合格党员”“合格法官”。

2.建立党组织管理与任用干部衔接机制。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法人员是实现社会公平正义的关键一环，对司法人员的专业性、中立性和职业品德要比其他普通职业有着更高的要求。加强法院系统的党内监督，必须坚决贯彻党管干部原则，把好选人用人关。法院用人不仅要强调办案能力和业务素质，更要关注司法作风和纪律意识。法官入额选任和职务职级晋升等，都应向党组织和纪检监察部门征求意见，建立起公正廉洁司法的第一道防线。

3.持续开展党风廉政教育。院党组要担负起全面从严治党主体责任，将党风廉政建设纳入党组重要议事日程，推动党风廉政建设常态化机制化。各部门要利用好教育整顿的契机，丰富内容载体，提升教育实效。针对员额制完成后立案、庭审、合议、判决、执行以及财务管理等各环节廉政风险点出现的新变化，及时重新梳理廉政风险清单，有针对性地提出防控措施。纪检监察部门要切实履行监督责任，充分运用监督执纪问责“四种形态”，紧盯重要事项、关键岗位、重点人员，充分运用院长接待日、信访投诉、审务督察等方式方法，查找违纪违法问题线索，对于苗头性问题，予以诫勉谈话、批评教育，对于违法违纪行为一经查实，一律严肃处理。

（四）创新方式方法，推进党建审判相融合，通过打造有活力的党建推进司法责任制改革向纵深发展

法院很多工作，既是党建工作也是法院的“主责主业”。在案多人少矛盾的严峻形势下，基层法院的党建工作必须破解“两张皮”问题，才能真正焕发活力，起到“以党建带队建促审判”的效果。因此，基层法院党建工作要把保障审执工作作为立足点和出发点，找准党建工作与司法审判的结合点，将党务工作渗透于审判执行工作的各个环节，实现在审判工作中做好党建工作，用党建工作引领审判工作的良性互动。

1.党员学习教育与司法能力提升相融合。将重要的法律法规、业务知识等内容纳入支部组织生活的学习议题，将政治理论内容纳入庭务会议的学习内容，把政治学习和业务研讨结合起来。使庭务会、组织生活会既是教育培训的载体，又是工作交流的平台，达到一会两效的作用。

2.党建服务活动与审判执行品牌创建相融合。立足法院特色，坚持党建引领工作思路，将审判执行工作深度融入党建当中。本着各庭室审判执行工作特色，开展每个支部1+N品牌的创建思路，将主题党日、特色业务品牌创建、党员志愿活动、法治宣传、英模培树等工作在年初一体谋划，统筹安排。

3.审判监督管理与党内政治生活相融合。基层法院的党建工作要在围绕如何提高案件质量、提升审判效率上做文章。要善于把审判管理中发现的业务薄弱环节与党内政治生活相融合。比如，部分法官审判质效指标差，审执效率低，可结合谈心谈话制度了解原因，如因身体原因、家庭变故等，要及时发挥党内关爱帮扶机制帮助干警渡过难关；如因工作经验、业务能力等原因，可通过典型领跑活动，或与老党员结对帮扶，以老带新，以先进带后进，提高干警的业务能力；如审判管理中反映出案件上诉率高、信访投诉增多、司法作风不良等问题，可通过针对性的党课强化法官党员宗旨意识，提升做群众工作的能力以及通过批评与自我批评，防微杜渐，行稳致远。

4.机关党建考核与年底绩效考核相融合。将机关党建纳入年底绩效考核内容，明确具体考核任务，量化考核指标。把“软任务”变成“硬指标”，充分发挥考核导向作用，让每一名党务工作者从细节着手抓好党建工作，让每一名党员感受到机关党建与自身息息相关，促进机关党建与审判执行工作的紧密衔接。

（五）坚持司法为民，保持党同人民群众的血肉联系，通过打造有温度的党建实现司法责任制改革的宗旨目标

群众路线是党的重要法宝，党员干警一定要继承和弘扬优良传统，尤其是人民司法的优良传统，牢记根本宗旨，心系人民群众。一是在宗旨意识上要真心为民。要始终坚持把“司法为民、公正司法”作为加强基层法院党建工作的出发点和落脚点，牢记司法权是为了谁、服务谁，进一步密切同人民群众的联系，对待群众多一点耐心，多一些温暖，让人民群众感受到司法的温暖和关怀。二是在执法办案上要大力惠民。充分发挥党员干警先进性，切实加强对追索抚养费、赡养费、人身损害赔偿纠纷等涉民生案件的审判执行工作，开辟“绿色通道”，快立快审快结，努力实现矛盾纠纷实质性解决。开展司法救助，对部分生活困难的当事人发放救助金，努力使党建成果惠及广大群众。三是在工作机制上要突出便民。在诉讼服务中心、人民法庭、执行指挥中心等窗口部门设立“党员示范窗口”，通过亮明身份、公开承诺等形式，真正做到“重要岗位有党员，主要骨干是党员，关键时刻见党员”。持续推进诉讼服务中心标准化建设，优化诉讼服务，完善“巡回法庭”“12368”等便民举措，方便群众诉讼，积极开展法制宣传和平安建设宣传，不断提升人民群众对人民法院、人民法官的满意度。