单孝岭诉被告茌平县住房和城乡建设局不履行行政职责案
【裁判摘要】
原告单孝岭的诉讼请求事项均属于法律赋予公民的监督举报权利，但这种公民监督举报的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利，也即原告基于公共利益提起的行政诉讼，其本人不具有原告主体资格
原告：单孝岭，男，1961年4月3日出生，汉族，住茌平县振兴办事处赵梆子村。
委托代理人：温奕昕，北京盈科（天津）律师事务所律师。
委托代理人：彭云晶，北京盈科律师事务所实习律师。
被告：茌平县住房和城乡建设局，住所地茌平县建设路东首。
法定代表人：李学忠，局长。
委托代理人：邢志华，男，该局信访办主任。
委托代理人：孙庆新，山东同心达律师事务所律师。
原告单孝岭诉被告茌平县住房和城乡建设局行政撤销一案，于2018年5月18日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2018年5月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2018年6月28日公开开庭进行了审理，原告单孝岭及其委托代理人温奕昕、彭云晶、被告茌平县住房和城乡建设局的行政机关负责人刘福祥、委托代理人邢志华、孙庆新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，诉讼请求：1.请求法院依法确认被告对于原告申请查处的事项未在法定期限内作出处理的行为违法；2.请求法院责令被告对于原告申请查处的事项依法作出处理；3.请求法院责令被告将处理结果以书面的形式答复原告。事实与理由：申请人系山东省聊城市茌平县振兴街道办事处赵梆子村村民，2012年申请人位于赵梆子村的宅基地及土地被依法征收，经申请人实地调查，该地块目前用于“温馨家园”小区项目及“陶行知幼儿园”项目建设，未查明上述建设项目审批手续的合法性，申请人向相关部门提出政府信息公开申请，通过相关部门的回复，上述两项目未依法办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，属非法占地，违法建设，违反法律的强制性规定，应当依法查处。原告于2017年12月29日向被告邮寄《查处申请书》，请求依法对上述两项目的违法建设的行为进行查处，并追究相关工作人员的法律责任，被告于2018年1月3日签收该文件，但未就原告申请查处的事项作出处理，也未将处理结果答复原告。鉴于此种情况，被告作为行政机关，拒绝履行法定职责的行为，构成行政不作为，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定，特诉至贵院，望判如所请。
茌平县住房和城乡建设局辩称，首先，本案原告与答辩人是否实施行政行为不具有利害关系，不具有法律规定的诉权。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案原告的起诉行为，第一，诉请保护的并非为自身拥有的合法权益，而是一种反射利益，第二，诉求权益没有收到实际影响，起诉人请求法院保护的利益必须已经或者必将受到行政机关行政行为的影响，而本案原告并非行政相对人，不是行政行为的直接受领者，他的合法权益在客观上也没有受到行政行为的影响，第三，没有直接因果关系，利害关系要求相对人或者相关人合法权益受影响与行政行为之间具有直接的“引起与被引起”的因果关系，这种因果关系不能无限地往下延伸，否则行政行为 的效力范围就会无限地扩展，处于一种不稳定的状态。因此行政行为与合法权益之间的联系通常应当是一种直接联系，间接的联系只有在法律、司法解释明确规定或其他充分理由的情况下，才能视为有法律意义上的利害关系。
其次，原告诉请与事实不符。答辩人收到原告的申请后，于2018年2月28日向原告以书面的形式作出了回复，并将回复意见及处理依据邮寄至原告确认送达地址，将处理意见明确告知了原告，原告的起诉没有事实及法律依据，请求法院查明事实，依法驳回原告的起诉。
经审理查明， 原告单孝岭于2017年12月29日向被告茌平县住房和城乡建设局邮寄《查处申请书》。申请事项为：1、请求依法对“温馨家园项目”、“陶行知幼儿园项目”未依法办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，违法占地、违法建设的行为进行查处；2、请求依法对非法使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员、非法占用土地单位的负责的主管人员和其他责任人员、非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任；3、请求对相关行政管理部门的工作人员玩忽职守滥用职权，构成犯罪的，依法追究刑事责任，不构成犯罪的，请求给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；4、请求将处理结果依法书面告知申请人。被告茌平县住房和城乡建设局于2018年1月3日收到该申请后，于2018年2月7日作出书面答复，并将回复意见及处理依据邮寄至原告确认的送达地址及受送达人，经确认该件于2018年3月2日15：38：22由他人李鹏霞代领。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”由此可知，除法律明确规定的公益诉讼外，行政诉讼原则上属于主观诉讼，原告提起行政诉讼，必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯，也即只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系，也才具有行政诉讼的原告资格，判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益，如果一个法律规范的保护目的仅仅在于公共利益，则不能认可公民个人享有诉权。
本案中，原告单孝岭向被告茌平县住房和城乡建设局递交《查处申请书》，茌平县住房和城乡建设局于2018年2月7日作出茌建公复【2018】2号《关于对单孝岭查处申请书的答复》，对原告申请事项予以答复。原告单孝岭于2018年5月18日诉至法院，要求法院依法确认被告对于原告申请查处的事项未在法定期限内作出处理的行为违法，并请求法院责令被告对于原告申请查处的事项依法作出处理。经审查，原告在向被告递交的《查处申请书》及向法院递交的诉状请求事项，均引用《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国建筑法》作为保护规范。《中华人民共和国城乡规划法》第一条所规定的立法目的，是“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”,而《中华人民共和国建筑法》第一条所规定的立法目的，是“为了加强对活动的监督管理，维护建筑秩序，保证建筑的质量和安全，促进建筑业发展”，上述两法其公共利益显而易见。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款又规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”这一规范所赋予“任何单位和个人”的举报或者控告的权利也是基于公共利益，所谓公共利益，在于法律规范的受益人为不确定的多数。当法律规范基于公共利益的目的，命令行政机关作为或不作为时，这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益，但这种利益无论如何都是权利的反射，却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼，法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。
综上，原告单孝岭的诉讼请求事项均属于法律赋予公民的监督举报权利，但这种公民监督举报的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利，也即原告基于公共利益提起的行政诉讼，其本人不具有原告主体资格，故依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告单孝岭起诉。
上诉人单孝岭不服一审裁定，上诉称：原审裁定认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。一、上诉人及代理律师从未收到被上诉人邮寄的书面答复，且被上诉人提交的书面答复已超过举证期限，原审法院对此事实认定不清且程序违反法律规定。二、上诉人具有原告主体资格。1.上诉人是赵梆子村村民，在本村的承包地和宅基地被违法征收，目前被茌平县振兴房地产开发有限公司及陶行知幼儿园违法占用建设，另有部分宅基地未经法定程序征收径行被茌平县振兴房地产开发公司占用，上诉人依据《中华人民共和国建筑法》第九条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款的规定，要求被上诉人进行查处，与违法建设项目存在利害关系。2.根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第三条、第九条、第十四条及其他相关法律的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门和建设主管部门进行举报或者控告，无需与建设项目或者违法行为存在利害关系，相关部门应对投诉举报人的举报事项进行调查处理并给予回复。三、上诉人因投诉举报获得了知情权，有权知晓处理违法事件的进展及结果。
被上诉人茌平县住建局辩称：经被上诉人进一步核实，上诉人申请查处的温馨家园及陶行知幼儿园项目用地都是政府依法已征收的土地，征收补偿款已全部足额拨付给村委会，但上诉人拒绝领取。因此，上诉人不是利害关系人，其没有原告主体资格。另外，被上诉人没有上诉人申请事项的查处职责。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。
聊城市中级人民法院经审理，除上诉人对一审法院认定的被上诉人茌平县住建局已作出答复并将答复意见及处理依据邮寄给上诉人代理人不予认可外，当事人对其他事实没有异议，本院依法予以确认。
二审另查明，上诉人单孝岭在本村有承包地和宅基地，2012年12月31日山东省人民政府作出鲁政土字[2012]2094号《关于茌平县2012年第11批次建设用地的批复》，同意将茌平县包括上诉人所在赵梆子村在内的农用地22.6267公顷转为建设用地并征收，同时征收未利用地0.6564公顷，总计土地23.2831公顷。上诉人单孝岭的承包地及宅基地（未建设房屋）在该批复土地征收范围内。上诉人单孝岭等8人不服，向山东省人民政府申请行政复议。2016年11月8日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2016]433号行政复议决定书，认为茌平县人民政府及茌平县国土资源局等部门未履行相关征地程序的行为违反了相关法律规定，鉴于征地批复涉及的土地已经出让并建有楼房，土地原状难以恢复，不宜对该批复的征地行为作出撤销决定。故决定：一、确认山东省人民政府作出的鲁政土字[2012]2094号批复违法；二、责令茌平县人民政府及茌平县国土资源局做好善后工作。本案中，上诉人单孝岭申请被上诉人茌平县住建局查处的“温馨家园”建设项目即在上述批准征收土地的范围内。庭审中，上诉人称，“温馨家园”建设项目占用了其承包地和宅基地，其申请被上诉人查处的“陶行知幼儿园”建设项目未占用其承包地和宅基地；上诉人申请查处的目的是维护其自身的知情权等程序方面的权利，最终目的是得到公平合理的补偿。
二审中，被上诉人茌平县住建局为证明其不具有查处违法建设的法定职责，经本院允许，向本院提交了下列证据：1、鲁府法发[2004]39号《山东省人民政府法制办公室关于在茌平县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》；2、茌编[2017]26号《茌平县机构编制委员会关于印发<茌平县综合行政执法体制改革方案>的通知》；3、茌编[2017]28号《茌平县机构编制委员会关于设立茌平县综合行政执法机构的通知》。
被上诉人称，根据上述证据可以证明，查处违法建设的职权属于茌平县综合行政执法局，被上诉人已没有该项职权。
上诉人异议称，上述证据并不能证明住建部门的查处违法建设的职权已经归属于综合行政执法机关，茌平县机构编制委员会亦无权决定集中行使行政处罚权的行政机关的具体职权。
本院认为，根据当事人的诉辩主张，本案争议的焦点主要有两个：一是被上诉人茌平县建设局有无查处上诉人申请的违法建设的查处职责；二是上诉人是否具有本案的原告资格。
- 关于被上诉人茌平县住建局有无查处违法建设职责的问题
根据被上诉人二审提供的证据，鲁府法发[2004]39号文规定，集中行使行政处罚权的行政机关定名为城市管理行政执法局，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权等。茌编[2017]26号和茌编[2017]28号文件规定，组建县综合行政执法局，依法独立行使有关行政执法职责并承担法律责任，县综合行政执法局下设综合行政执法大队，将县城市管理行政执法局、县城市管理行政执法局下属行政执法大队和县文化广电新闻出版局下属文化综合执法队承担的职责统一交由县综合行政执法大队行使。撤销县城市管理行政执法局、行政执法大队和文化综合执法队建制。由上述证据可知，被上诉人茌平县住建局已不具有上诉人单孝岭所申请查处违法建设行为的法定职责。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，上诉人申请被上诉人履行查处违法建设的法定职责，但被上诉人并不具有该法定职责，因此，对上诉人的起诉依法应裁定驳回。
二、关于上诉人单孝岭是否具有原告主体资格的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人要求被上诉人查处“温馨家园”和“陶行知幼儿园”项目违法建设，但是，“温馨家园”建设项目所占土地已经山东省人民政府批准征为国有，虽然该批准征地行为已经复议确认违法，但并未被撤销，仍保留法律效力，故“温馨家园”建设项目是否违法与上诉人不具有法律上的利害关系。至于上诉人所称未得到公平合理的补偿，其可另行依法主张权利。“陶行知幼儿园”建设项目未占用上诉人的承包地和宅基地，是否违法亦与上诉人不具有法律上的利害关系。因此，上诉人依法不具有本案原告主体资格，其起诉亦应依法驳回。另外，上诉人请求依法追究相关人员法律责任的问题，属于行政机关内部监督和管理行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人对该行为提起行政诉讼，亦应依法予以驳回。
综上所述，原审法院裁定驳回上诉人单孝岭的起诉并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
案例报送单位: 茌平县人民法院行政庭 编写人：袁保昌 杨静
