[背景]

　　随着新型城镇化建设加快推进，用地需求不断扩张与国有建设用地稀缺矛盾日渐突出。近年来，日照市两级法院受理了不少涉及农村集体经营性建设用地、宅基地流转的相关案件，发现了农民利益受损、流转不规范等诸多问题。通过对两级法院审理农村集体建设用地流转开纠纷的统计分析，日照市中级人民法院民一庭编写《关于农村集体建设用地使用权流转法律适用问题的调研报告》，获2014年全省法院重点调研课题优秀等次。

　　日照市中级人民法院

　　司法建议书

　　日中法建〔2014〕1号

　　日照市国土资源局：

　　当前，随着新型城镇化建设加快推进，用地需求不断扩张与国有建设用地稀缺矛盾日渐突出。党的十八届三中全会及2014年中央一号文件均提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，推进农村土地入市已经成为业界共识。近年来，全市法院受理了不少涉及农村集体经营性建设用地、宅基地流转的相关案件，通过案件审理也发现了农民利益受损、流转不规范等诸多问题。为进一步做好农村集体建设用地使用权流转的相关工作，更好推动全市城镇化进程，结合审判实践及有关法律规定，向你单位提出如下建议，望予以考虑。

　　一、法院审理农村集体建设用地使用权流转案件基本情况

　　2009—2013年，全市法院共审结农村集体建设用地流转各类纠纷案件219件，其中，涉及宅基地使用权流转案件184件，占84.02%，经营性建设用地流转案件35件，占15.98%。从司法实践情况看，该类案件的审理存在当事人举证难、证据审查难、事实认定难、法律适用难、调解协调难、生效判决执行难等一系列问题。2009-2013年，审结案件数分别为38件、36件、48件、46件、51件。详见下图：

　　

　　2009—2013年审结农村集体建设用地纠纷案件数量走势图

　　从审理案件进行分析发现，案件审理情况呈现以下特点：

　　（一）案件整体数量偏少，但呈现递增趋势。从案件受理和审结的情况看，进入诉讼程序的案件数量相对较少，一定程度上反映了土地流转相对不是特别活跃。另外，农地入市试点还刚刚开始，进入诉讼程序的案件数量相对不是很多。但是，在立案审查制的情况下，法院在立案阶段采取审慎态度，部分有关确权登记纠纷等相关案件未能进入诉讼程序。该类案件审理的政策性较强，现行法律对集体土地流转持禁止态度，审理相关案件只能依靠国家土地政策的规范和指导。

　　（二）从证据审查上看，存在举证难的问题。涉及农地纠纷的很多案件，有的纠纷形成较早，证据早已丢失，举证存在困难；有的争议土地的四至不清、未经确权；有的证据形式不规范，如国土部门颁发的土地证书不严谨，同一块土地权利人甚至存在冲突；有的村委会对土地流转的程序不规范，集体研究决定的书面材料很难提供，等等。

　　（三）纠纷化解难度大，涉诉信访压力并存。涉及农村集体建设用地流转的相关案件，往往是基层组织难以调解化解的案件。进入诉讼阶段后，法院又只能靠证据和现有土地政策作服判息诉的工作。与此类案件相关的房屋土地权属不清和违章建设问题引起的纠纷，无法通过诉讼手段予以解决，部分村民只能通过上访寻求救济，如果案件处置不当，容易起到示范作用，引发社会不稳定因素。

　　二、农村集体建设用地使用权流转存在的突出问题

　　调研发现，在流转实际运行过程中，农村集体建设用地流转呈现无门槛、无程序、无登记、无监管、无救济的“五无”状态，容易滋生纠纷及矛盾冲突，不可避免地会引发诸多法律和社会问题，概括起来主要有：

　　（一）制度落后于实践，规避法律等乱象丛生。现行法律对集体土地流转的禁止态度，使流转实践没有得到法律、政策的规范和指导。大规模隐形流转过程中，出现了不办理任何手续，以假租真买、名为联营实为租赁等不规范现象，有的私下协议流转规避税费。有的村民私搭乱建，违章建设，没有取得规划许可和用地审批手续，即将农用地转为建设用地，甚至随意将耕地出让、出租，破坏了国家耕地政策，导致了流转的秩序混乱，扰乱了国家土地市场秩序。因为房屋土地权属不清和违章建设问题引起纠纷，无法通过诉讼手段予以解决，部分村民只能通过上访寻求救济，希望政府出面解决。

　　（二）主体不清、程序不规范，纠纷频繁发生。根据《宪法》、《土地管理法》等，农村土地归农民集体所有，但实践中导致了“农民集体”概念法律界定不清情况。集体经营性建设用地流转多由村委会或者村民与投资商私下协商，规避政策，逃避监管，极易产生纠纷。由于集体建设用地流转的条件、用途、权益、程序、流转主体的法律地位等均不明确，农民或者集体经济组织为了寻求经济来源，往往绕开民主议定程序和层层报批的法律规定，通过直接出租的形式，将集体建设用地或者耕地、林地、荒地以建设用地对外出租，无论是农民或者集体经济组织，还有投资者，交易安全得不到法律保障，由此引发流转法律纠纷不断。

　　（三）配套措施不够，影响了流转效率、效果。一是农村集体建设用地流转的规划管理缺位。村级规范管理严重滞后，规划划定的范围内往往没有完善的基础设施，不能满足企业正常生产和农民日常生活的基本需求。二是农村集体建设用地流转市场体系的不健全，私下交易缺乏公开性，流转市场中的中介组织发展滞后，缺少独立的土地估价、咨询服务、信托、担保服务机构等；三是没有完善的农村土地市场价格体系，难以为交易者提供准确的价格信息。

　　（四）收益分配不合理，农民权益得不到保障。一方面，很多的土地流转游离于监管之外，隐形交易使得收益流入了使用者手中，农民见不到实惠；有的基层政府主导并向农民隐瞒流转的事实，且参与利益的分配。对于农村集体建设用地流转的分配、监管制度不健全，使得本属于农民的土地流转收益难以得到切实保障，导致集体资产流失。村集体内部存在流转存在寻租问题，实际操作中一般是由乡镇工作人员或村干部代替村集体作为转出主体，对外签订农村集体建设用地流转协议的情况，使得集体土地资产流失，村民利益受到侵害。

　　三、对策建议

　　稳步推进农村集体建设用地使用权流转，有助于缩小城乡差距，推动城乡发展一体化，可以保障农民收益，实现土地财产权利，有利于进一步促进保护耕地、粮食安全，统筹城乡用地配置，解决小产权房等问题。为了进一步规范农村集体建设用地的正常流转，并基于保障农民的基本权益、减少矛盾纠纷的考量，我们建议：

　　（一）尽快出台我市集体建设用地流转的规范性文件。我国法律法规对农村土地流转规定较为笼统且分散，如《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等，还有许多部门法规、规章均涉及，但内容不够明确具体，而且可操作性不强，因此有必要统一立法尺度，完善法律规定。为此，建议结合广东、安徽等省以及我省临沂、潍坊等土地流转试点情况，借鉴先进经验，在结合我市实际情况基础上，制定出台我市《农村集体建设用地使用权流转管理办法》，解决目前农村集体建设用地使用权无法可依的现状，具体规定流转主体、流转办法、流转价格、流转期限，以及申请、登记、备案等事宜。

　　（二）完善“农村集体建设用地的登记制度”。在司法实践中，当事人往往无法提供有效的土地使用权证明，给法院审理带来困难。因此，要明晰产权，完善农村集体建设用地的登记制度，在农村开展土地清查，登记造册，为规范农村建设用地使用权流转提供基础性依据，切实维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定。目前，各地已经陆续完成农村土地确权登记发证工作，建议建立农村集体土地使用权流转动态信息系统，使得流转情况随时可查阅，出现纠纷可及时处理。

　　（三）加强对农村土地流转的监督管理工作。国土部门应负责本行政区域内集体建设用地使用权流转工作的指导、监督和管理工作，财政、农林、劳动保障、审计、民政、监察等部门要按照各自职责，对集体经济组织通过集体建设用地使用权流转取得收益的管理使用等，加强指导和监督。一是要加强土地利用规划，确保流转在规划控制范围内进行。二是要严格集体建设用地使用权流转的程序。三是要规范农村集体建设用地的审批行为。四是要加强对违规审批、违章建房的执法力度，并作为事后的监督措施。

　　（四）建立健全矛盾纠纷的调处机制。近年来，全市法院既坚持诉内挖潜力，又坚持诉外建平台，先后联合市司法局出台了《关于加强“诉调对接”工作有效化解矛盾纠纷的意见》，建立行政调解、人民调解、司法调解“三位一体”大调解工作格局。下步，我们建议，加强对于农村土地流转相关案件中，发现的矛盾纠纷的的调处工作，进一步加强协作配合，努力以法治思维和法治方式化解矛盾解纷，形成纠纷解决合力，全力保障农村基层社会的和谐稳定。

　　2014年12月10日

　　[效果]

　　日照市国土资源局积极作出《关于对规范农村集体建设用地使用权流转的司法建议的复函》，认为：

　　1.目前我市还不具备出台《农村集体建设用地使用权流转管理办法》的条件，在国家、省出台以后，我局将尽快制定我市的管理办法；

　　2.目前我市集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作正在有序推进中；

　　3.将根据司法建议加强对农村宅基地的管理；

　　4.将根据司法建议建立以乡镇国土资源所为主体，发挥国土资源矛盾纠纷调处机构的作用，构筑主体网络，营造国土资源矛盾纠纷调处大格局。