目 录
一、全省法院行政案件受理审理情况分析………….….1
（一）行政案件立案登记制实施情况…………..….…...1
（二）一审行政案件收案情况………………….….……2
（三）一审行政案件审理情况……………………..……5
（四）二审、再审行政案件审理情况………….….……9
（五）复议机关作为共同被告情况……………….…...10
（六）新类型案件审理情况……………………………10
（七）非诉行政案件执行情况…………………………11
二、政府与法院良性互动推进行政诉讼法的贯彻实施12
三、全面推进法治政府建设的几点建议………………13
（一）认真贯彻“全省贯彻实施行政诉讼法深入推进依法行政工作”电视会议精神…………………………………14
（二）强化依法出庭应诉………………………………14
（三）抓好重点管理领域的行政执法工作……………14
（四）及时清理规范性文件……………………………14
（五）充分发挥行政复议功能…………………………15
2015年全省法院行政案件司法审查报告
2015年是新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）及立案登记制实施之年，全省法院以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指引，围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，充分发挥行政审判职能作用，依法保护人民群众合法权益，监督促进行政机关依法行政，为法治山东建设提供了有力的司法保障。
一、全省法院行政案件受理审理情况分析
（一）行政案件立案登记制实施情况
2015年5月1日，立案登记制开始实施。为及时应对立案登记制给行政审判工作提出的新要求，全省法院全面贯彻落实立案登记制，加大了对当事人诉权保护力度，在立案阶段即开始为当事人提供诉讼服务与指导，确保当事人准确表达诉求、保障当事人依法行使诉权，着力解决行政审判领域的“立案难”问题，做到有案必立、有诉必理。立案登记制实施首日，全省法院受理一审行政案件164件，告知当事人7日以内作出决定的111件；5月份受理一审行政案件2227件，同比增加89.89%。
（二）一审行政案件收案情况
2015年，全省法院受理各类行政诉讼案件21121件，同比增加6.3%。其中，一审行政案件共收案16792件，同比增加3.6%（各市一审案件收案数量见图一）。因新修订的行政诉讼法调整了行政案件的级别管辖，规定县级以上人民政府作为被告的行政案件由中级人民法院一审管辖，中级人民法院一审收案数量出现大幅增加，5-12月共受理一审行政案件3582件，同比增加117%。
图一 全省各市一审行政案件收案数量
按行政管理范围划分，案件数量居前十位的依次是：土地（2625件，占15.63%）、公安（1934件，占11.52%）、劳动和社会保障（1781件，占10.61%）、房屋登记（1020件，占6.07%）、计划生育（864件，占5.15%）、征收补偿（783件，占4.66%）、乡政府（358件，占2.13%）、规划（355件，占2.11%）、工商（336件，占2%）、环保（201件，占1.20%），以上十类案件合计10257件，占收案总数的61.08%（见图二）。其中，土地、公安、房屋登记、乡政府、规划、工商等案件同比出现增长。
按被诉行政行为的性质划分，案件数量由多到少依次是：行政处罚（2799件，占16.67%）、不履行法定职责（1170件,占6.97%）、政府信息公开（899件，占5.35%）、行政许可（491件,占2.92%）、强制措施（480件,占2.86%）、要求履行义务（320件,占1.91%）、行政补偿（316件,占1.88%）、行政裁决（120件,占0.71%）（见图三）。与2014年相比，被诉行政行为的类型呈现多元化趋势，行政处罚、不履行法定职责、行政许可等类型案件数量仍排在前列，但占比有所下降。
（三）一审行政案件审理情况
2015年，全省法院共审结一审行政案件15784件，结案率为85.31%，收结案基本保持平衡。
1、实体判决情况
在2015年所有审结的一审行政案件中，以判决方式结案5454件，实体判决率(一审行政案件判决数与一审行政案件结案数之比) 34.55%，同比增长12.86个百分点。实体判决率的提高，表明行政审判监督职能作用进一步得到发挥。
在经过实体判决的案件中，判决维持行政行为463件，判决撤销行政行为838件，判决变更行政行为6件，判决行政机关履行法定职责368件，判决确认行政行为违法396件，判决确认行政行为合法40件，判决驳回诉讼请求3317件。
2、和解撤诉结案情况
近几年，全省法院积极履行审判职能，更加注重发挥判决的指引规范作用，行政诉讼和解撤诉率逐年下降。2015年，全省一审行政案件以和解撤诉方式结案数4443件，占全部结案数量的28.2%，同比下降23个百分点，比2012年最高时的73%下降了45个百分点。在所有和解撤诉的案件中，原告主动撤诉4296件，占全部结案数的27.2%；行政机关主动改变原行政行为，原告认可后撤诉147件。
3、行政机关败诉情况
2015年一审行政案件经实体审查后，行政机关败诉案件数为1629件，比2014年的1124件增加45%。行政机关实体败诉率为30%。
行政机关败诉案件有以下特点：
一是行政行为程序违法的案件增多。除行政行为因程序违法被判决撤销之外，新修订的行政诉讼法规定了确认违法但不撤销行政行为的裁判方式，一些行政行为因程序轻微违法而被法院判决确认违法。如王某等诉某县政府信息公开案，县政府已经履行了法定告知义务，但超过了《政府信息公开条例》关于答复期限的规定，法院判决县政府所作政府信息公开答复书违法但不予撤销。
二是行政不作为现象在一些行政领域依然存在。实践中表现为行政机关怠于、延迟、消极履行法定职责或拒绝行政相对人提出的履行职责申请等，行政不作为的现象在保护公民人身权、财产权以及政府信息公开类案件中较为突出。
三是适用法律错误。有的行政机关对法律法规的立改废掌握不及时，错误选择了应当适用的法律，有的适用的法规或规章存在与上位法相冲突问题。
四是行政行为明显不当。新修订的行政诉讼法赋予了法院对行政行为合理性审查的职能，有的行政机关因行政行为明显不当而败诉。如某住房与城乡建设管理局对李某购买的房屋作出限期拆除的处罚决定，但并未提供证据证明是否必须采取限期拆除的措施，也未给予合理的补偿，存在“以拆违代替拆迁”的情形，属行政行为明显不当，法院依法判决撤销被诉限期拆除处罚决定。
行政机关败诉案件数量较多的行政管理范围分别是：土地236件、征收补偿180件、劳动和社会保障158件、房屋登记157件、公安123件、民政68件、乡政府56件、工商36件（见图四）。涉及土地房屋征收补偿类案件数量近年来呈增加之势，该类案件中行政机关的败诉率也居高不下，反映出一些地方在征收补偿领域的行政执法水平还有待进一步提高；涉及公安的行政案件总数虽然仍较多，但近年来败诉率持续下降，2015年为7.02%，远低于行政案件的平均败诉率，反映出公安机关的依法行政水平不断提升。
各市行政机关败诉案件情况见附表一。
表一 2015年各地市行政机关败诉及和解情况
收案数 |
结案数 |
行政机关败诉数 |
行政机关败诉率 |
和解撤诉数 |
和解撤诉率 |
|
济 南 |
2295 |
1761 |
150 |
8.5% |
824 |
46.79% |
青 岛 |
3181 |
2932 |
246 |
8.3% |
1716 |
58.53% |
淄 博 |
882 |
807 |
101 |
12.5% |
405 |
50.19% |
枣 庄 |
481 |
440 |
77 |
17.5% |
111 |
25.23% |
东 营 |
291 |
282 |
60 |
21.2% |
121 |
42.91% |
烟 台 |
1586 |
1494 |
86 |
5.7% |
333 |
22.29% |
潍 坊 |
878 |
805 |
121 |
15% |
293 |
36.40% |
济 宁 |
1466 |
1589 |
223 |
14% |
930 |
58.53% |
泰 安 |
630 |
668 |
92 |
13.7% |
254 |
38.02% |
威 海 |
300 |
283 |
35 |
12.3% |
141 |
49.82% |
日 照 |
536 |
531 |
20 |
3.7% |
206 |
38.79% |
滨 州 |
232 |
229 |
41 |
17.9% |
76 |
33.19% |
德 州 |
601 |
605 |
92 |
15.2% |
297 |
49.09% |
聊 城 |
662 |
547 |
62 |
11.3% |
380 |
69.47% |
临 沂 |
1995 |
1868 |
106 |
5.6% |
523 |
28.00% |
菏 泽 |
638 |
818 |
95 |
11.6% |
511 |
62.47% |
莱 芜 |
138 |
125 |
22 |
17.6% |
57 |
45.60% |
4、行政案件调解情况
新修订的行政诉讼法规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。2015年共有69件行政案件以调解方式结案。
（四）二审、再审行政案件审理情况
1、二审案件审理情况
2015年全省法院新收二审行政案件3555件，审结3626件。其中，二审作出维持判决2307件，占结案总数的63.62%；撤诉192件，占结案总数的5.3%；改判164件、发回重审105件、指令立案审理46件，发改案件共计315件，占结案总数的8.69%；裁定驳回起诉563件，占结案总数的15.52%。上诉率连续两年出现大幅下降（见图五），表明当事人对一审裁判的认可程度有所提高。
2、再审案件审理情况
新修订的行政诉讼法对申请再审的程序作了新的规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。为更好的落实新法规定，省法院制定了《关于行政申请再审案件受理与审查若干问题的意见（试行）》，省法院及全省各中级人民法院均在诉讼服务中心设置了行政申请再审服务窗口，依法受理行政再审案件。2015年全省行政再审案件数量出现明显增长，共收案774件，审结780件（含去年旧存案件）。
（五）复议机关作为共同被告情况
新修订的行政诉讼法规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。2015年，全省受理涉及复议机关作为共同被告的案件共850件。
（六）新类型案件审理情况
新修订的行政诉讼法将几种新类型行政争议明确规定为行政诉讼受案范围，包括行政协议类纠纷、行政诉讼一并解决民事争议、行政诉讼中一并审查规范性文件等。
1、行政协议类案件
行政协议是指行政机关基于实现公共利益和行政管理或服务的目标，与相对人达成的具有公法意义上的协议。新修订的行政诉讼法将涉及行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议所引起的纠纷纳入法院行政诉讼受案范围。2015年，全省共受理涉及行政协议类案件30件，审结23件，主要涉及行政机关与土地、房屋使用人、所有人签订的征收补偿协议、政府招商引资协议等类型案件。如原告曹某诉被告某区政府房屋征收补偿协议纠纷案，因某区政府在未取得原告曹某授权的情况下与原告的亲属第三人曹亮某签订了《产权调换补偿协议书》，法院判决某区政府与第三人签订的《产权调换补偿协议书》无效。
2、一并解决民事争议类案件
在行政案件审理过程中，往往存在行政纠纷与民事纠纷交织的情况。如当事人对房屋登记行为不服，以房屋登记机关为被告提起行政诉讼，而登记行为的基础是房屋所有权的归属，这又属于民事案件审理范畴。新修订的行政诉讼法规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。2015年，全省共受理涉及一并解决民事争议案件21件，审结18件。在行政诉讼中一并解决民事争议，明显缩短了案件审理周期，减轻了当事人诉累，有助于争议纠纷的实质性解决。
3、一并审查规范性文件
新修订的行政诉讼法将“红头文件”纳入行政诉讼审查范围，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。2015年，全省共受理涉及一并审查规范性文件的案件10件，审结8件。在审结的案件中未发现规范性文件违法的情况。
（七）非诉行政案件执行情况
非诉执行工作是法院司法审查职能的重要组成部分，也体现了法院对行政机关依法行使行政职权的保障和支持。近年来，全省法院受理的非诉执行案件逐年大幅增长，2015年达到24975件，同比增长63.29%（见图六）。
但随着非诉执行案件总数的增长，法院裁定不予执行的案件也逐年增多，2015年达到633件。行政机关申请非诉执行案件中主要存在以下几个方面的问题：一是主体不适格，如有的行政机关申请强制执行的案件存在越权问题；二是申请执行缺少法定的前置程序，如部分行政处罚行为未履行听证程序；三是有的未在法定申请期限内申请执行；四是有的行政机关申请执行提交的材料不符合受理条件。
二、政府与法院良性互动，推进行政诉讼法的贯彻实施
2015年4月22日，“全省贯彻实施行政诉讼法深入推进依法行政工作”电视会议召开。济南、青岛、淄博、潍坊、威海、滨州、临沂等地政府对贯彻实施行政诉讼法、行政负责人出庭应诉等工作进行了具体部署。潍坊市政府、市法院将探索建立“依法保障房屋征收拆迁工作机制”作为2015年重点工作，制定《关于依法加快市区国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》。省法院出台了《关于充分发挥审判职能作用促进征收拆迁工作法治化的意见》。
新修订的行政诉讼法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭。省政府办公厅出台了《关于行政机关负责人出庭应诉工作意见》；济南市政府制定了《行政机关负责人出庭应诉办法》；各市、县普遍出台了相应的出庭应诉规则。各级行政机关认真落实行政机关负责人出庭应诉制度，2015年行政机关负责人出庭应诉1637人（次），同比增长4倍。东营、潍坊、莱芜的行政机关负责人出庭应诉率分别达到了62.8%、50.9%和40%。行政机关的出庭应诉工作虽然有了较大进步，但仍然存在着仅委托律师出庭应诉、简单应付、行政机关工作人员不发表意见以及行政机关负责人出庭应诉率不高等问题。
三、全面推进法治政府建设的几点建议
根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共山东省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的意见》的要求，为进一步推进我省法治政府建设，建议如下：
（一）认真贯彻“全省贯彻实施行政诉讼法深入推进依法行政工作”电视会议精神。组织好对行政诉讼法、相关司法解释及各级法院发布的典型行政案例的学习和培训，提高行政执法人员的法律素养，注重对行政执法及行政诉讼过程中出现的普遍性问题进行总结和梳理，不断提升运用法律解决实际问题的能力，扎实推进依法行政工作。
（二）强化依法出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉有利于行政机关提高自身依法行政的水平、有利于群众对行政机关依法行政的理解与支持、有利于行政案件矛盾纠纷的实质性化解。新的行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉规定为行政机关的法定职责，各级行政机关应当高度重视，按照省政府办公厅《关于行政机关负责人出庭应诉工作意见》的要求，将行政机关负责人出庭应诉工作作为衡量领导干部政绩的重要标准，合理设定考核指标，确保行政机关负责人出庭应诉制度的落实。
（三）抓好重点管理领域的行政执法工作。土地房屋征收补偿、劳动和社会保障和不动产登记等工作是涉及民生的重点领域，也是行政案件的高发环节。应当健全依法决策机制，确保程序正当、过程公开，切实保障群众的合法权益。
（四）及时清理规范性文件。行政机关制定的规范性文件时间跨度大、覆盖范围广、数量繁杂，部分规范性文件存在与现行法律法规不一致、已被新规定涵盖或替代等问题。新修订的行政诉讼法规定了规范性文件一并审查制度，为从源头上减少行政争议，建议行政机关对出台的规范性文件进行全面清理和规范，并将修改、取消的规范性文件及行政管理有关事项编制清单，向社会公布，维护规范性文件的权威性、严肃性。
（五）充分发挥行政复议功能。行政复议是行政系统内部重要的监督机制，一些行政机关败诉的案件虽然经过了复议程序，但违法行政行为并未得到及时纠正。新修订的行政诉讼法规定了复议机关作为共同被告制度，这一制度有利于打破行政复议“维持会”的固有思维，促进复议制度纠错功能的发挥。建议行政机关认真履行复议职责，对于违法或不当的行政行为，依法予以撤销、变更或确认违法，以预防和化解行政争议，不断提升政府公信力。
