我与司法改革同行—— 现行民事再审程序启动主体的反思与重构

　　审判监督程序，作为一种非常的救济程序，有别于民事诉讼一审、二审程序，它不是一审和二审的后续性程序，而是对生效裁判的特殊救济。它的设计在于针对确有必要再审的生效裁判启动再审程序，功能定位于回复裁判的公信力，维护司法公正。由此，决定了再审程序的启动与一审、二审有显著差异，其中最核心的区别就是再审程序启动程序主体的制度设。随着2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（以下简称《民事诉讼法》）第二次修正的决定的通过，我国的民事诉讼再审程序的改革暂告一段落。这次民诉法的修改，加大了检察机关的监督力度，将当事人申请再审的事由进一步明晰化、具体化、法定化，明确了再审事由的审查程序、审查期等，强化了申请再审诉权地位，以期解决司法实践中突出的 “申诉难”这一顽疾。修改的内容对切实解决当事人申诉难的问题减少涉法涉诉上访现象的发生，维护社会的稳定和谐有积极作用。但此次修改并非对《民事诉讼法》规定的再审程序进行全面改革和修改，属于局部工程，要使程序制度真正发挥最大效益，还需系统地分析研究。本文拟就民事诉讼再审程序启动主体的改革构想做一些探讨，以期对我国正在进行的大规模司法改革有所裨益。

　　一、对公权力机关依职权启动民事再审程序的检讨

　　按照现行民事诉讼法的规定，一般将再审的启动依不同的主体分为三种情形：一是人民法院依职权决定再审，二是检察机关抗诉启动再审，三是当事人申请再审。实践中，将人民法院决定再审和检察机关抗诉启动再审笼统地称为公权力依职权启动的再审，以区别于当事人申请的再审。把审判监督程序中提出再审申请的主体和启动再审程序的主体并列起来，没有抓住这一问题的实质。与通常诉讼程序中的一审和二审程序的启动主体是分别享有起诉权和上诉权的当事人不同，再审程序的启动主体必须是享有审判监督权的法定组织，再审程序的启动权是一种公权力，而非私权利。然而，这并不意味着再审案件都是由人民法院和人民检察院主动依职权启动，恰恰相反，实践中，大量启动再审程序的案件源自当事人的再审申请。当事人是提起再审申请的主体，而公权力机关只是基于当事人的再审申请经审查后启动再审程序。因此，在以启动主体为标准进行的分类中，确切讲应分为由检察机关抗诉启动再审和由人民法院决定再审两种情形。其中，每一种情形又可根据案件来源分为依职权启动再审和依当事人申诉引起的再审。这里先就依职权启动再审的相关问题进行讨论。

　　《民事诉讼法》第一百九十八条规定，各级人民法院院长对本院生效裁决，认为确有错误，需要再审的，提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已生效的裁决，上级人民法院对下级人民法院已生效的裁判，发现确有错误的，有权提起再审。该条规定的是人民法院可以在没有当事人申请的情况下依职权主动启动再审程序。对此，学界一直存在不同看法，实践中也引发了诸多弊端。主要表现在：一是它违背了不告不理的民事诉讼原则，与人民法院应消极、被动、中立地解决民事纠纷的基本价值取向相悖；二是人民法院依职权启动再审造成了诉审不分、先定后审的诉讼格局，严重违背了诉讼规律；三是通过各级人民法院院长发现启动的再审，导致了实践中许多案件在同一法院多次再审的现象，严重影响了裁判的稳定性，鉴于此，理论界和实务界对应取消人民法院依职权启动再审基本形成了统一共识。

　　根据《民事诉讼法》第二百零八条规定，最高人民检察院对各级人民法院的生效裁判，上级人民检察院对下级人民法院的生效裁判均可依职权抗诉，从而启动再审程序。人民检察院本身的职能特性与人民法院有别，人民检察院作为法律监督机关，监督的对象是法院的生效裁判。从这一角度讲，人民检察院依职权启动再审程序是有其法理依据和理论基础的。不过,在民事诉讼这一制度背景中，该模式与人民法院依职权启动再审存有相同的垢病，都带有浓厚的职权主义色彩，与民事诉讼中当事人的处分原则等民事诉讼的规律相抵触。

　　如果允许人民检察院可不受限制地主动启动再审程序，不仅可能会侵害当事人的处分权，在当事人已服判息诉的情况下重新挑起纷争；也与民事诉讼以解决纠纷为目的的初衷背道而驰，且导致司法资源的浪费。因此，学界较为一致的看法是，应限制人民检察院依职权启动再审程序的范围，将其限定在保护公益的范围内即为最具代表性的观点。从司法实践来看，人民检察院主动依职权启动的再审案件的数量也极少，上述限制并不会对民事抗诉制度的实践运行带来根本的冲击。

　　二、我国现行民事再审程序启动主体二元架构的弊端

　　我国宪法将监督权从立法、行政、审判三项权力中独立出来，赋予检察机关专门行使。应当说，这种权力的划分符合权力制衡的要求。但在审判监督权力的赋予上，民事诉讼法却将启动再审程序的权力同时赋予了法院和检察院，这一规定让人费解。因为，审判权和审判监督权是两种性质截然不同的权力，理应由不同的机关行使，在一个国家的诉讼制度上，设计两种审判监督程序是没有必要的，而且在法院专门设立监督自己审判的部门也是不科学的，它的存在破坏了检察监督权的完整性，因而必须改革。

　　我国启动再审程序的权力形成了由人民检察院和人民法院两个公权力机关共同行使的格局，形式上增加了当事人申诉的渠道，可以为当事人提供更多的救济机会，但此种制度设计在实践中的运行结果却严重抵消了审判监督程序的功能，产生了种种弊端：

　　第一，二元主体启动再审程序的设计使得当事人常常“病急乱投医”，由于人民法院、人民检察院对某一个案件是否有再审必要可能会作出不同的判断，当事人对选择那条途径才能行之有效不知所措，从而不可避免地要盲目进行多头申诉，增加了当事人申请再审的诉讼成本。

　　第二，由于启动再审程序存在二元主体，不可避免地导致对一些案件法院与检察院之间互相推诿使百姓申诉无门的情况出现，这一定程度上又反过来刺激了当事人继续申诉乃至缠诉的欲望，加剧了对司法公正和司法权威的怀疑。

　　第三，两个机关共同享有启动再审程序权力，还产生了人民法院和人民检察院有时受利益驱动等因素的影响争抢案源，以及在实践操作中因缺乏信息沟通渠道而重复受理和审查所带来的浪费司法资源和司法冲突。

　　因此，将启动再审程序权赋予一个机构行使，使得再审程序的启动主体唯一、确定，表面上看会使当事人丧失了一个申诉救济的渠道，但客观上能够解决法院和检察院都享有再审程序启动权所产生的种种弊端，更能使当事人的再审申请权利落到实处，使人民群众反映强烈的告状难、申诉难问题得到更好的缓解。

　　三、构建民事再审程序启动主体单一制度的价值评判和实证考察

　　现行立法对由人民法院启动再审程序的规定，在理论上和实践中存在种种弊病，它使得人民法院在再审启动程序和审理程序方面职责重叠，一定程度上存在着“先定后审”等问题。同时，由人民法院自己启动再审纠正错判，这种系统内的监督机制容易失灵，也很难消除老百姓对错判得到公正纠正的疑虑，更不利于对司法正当性和公信力的形成。因此，由法院自己监督自己既不科学，也不合理。

　　首先，不利于实现审判权与监督权分离的原则。在民事诉讼中，法院的职责是依法审理民事、经济案件，并作出客观、公正的判决或裁定。如果允许法院自己发现错误并进行纠正，无疑是将审判权与监督权都赋予法院，使他们可以“朝令夕改”，这既不利于稳定当事人之间的权利义务关系，也不利于维护法律的尊严。

　　其次，不符合诉审分离的基本理论。诉审分离对实现诉讼公正具有重大意义，诉审分离的实质是诉者不审、审者不诉。由法院提起再审，虽然不是传统意义上的起诉，但其实际结果是引起了一个新的诉讼程序的开始，是审者兼诉，不管其立法本意如何，实际上是对当事人处分权的干涉。在当事人未申请再审的情况下，由法院自己决定再审或者由上级法院提审或指令再审，不仅侵犯了当事人的请求权，而且扩大了法院的审判权，对实现诉审分离是有害无益的。

　　再次，即使允许上级法院对下级法院的审判活动进行监督，其职责也很难实现。众所周知，审判监督程序并非通常意义上的审判程序，而是对已生效但有错误的判决、裁定进行纠正的程序，是一种救济程序。这种救济必须有一定的前提条件，即上级法院如何“发现”错案？如果没有当事人等的申诉或反映，上级法院又从何种渠道“发现”下级法院已生效的判决或裁定确有错误，需要再审呢？

　　综上所述，由法院自己监督自己，既不利于维护法院的威信，也不利于维护当事人的合法权益，因而是不科学、不合理的。而将再审启动权赋予人民检察院却有更为充足的理由：

　　第一，由人民检察院启动再审程序符合我国宪法对检察机关的定位和国家权力分配架构。我国的基本政治制度是人民代表大会制度，在此基础上形成了“一府两院”的国家权力分配架构，与西方国家奉行的“三权分立”存在根本的差异。这一基本定性决定了我国的司法制度和司法权无法也不可能简单地与国际接轨，人民检察院对人民法院的民事审判活动进行监督，以抗诉启动再审程序的制度即为不能简单类比的法律制度之一。人民检察院在宪法定位上为法律监督机关，负有依法保障法律统一正确实施的职责。人民检察院的法律监督权在民事诉讼领域主要通过再审程序的启动来实现。将启动再审的权力全部交由人民检察院行使，符合法院与检察院之间权力配置和权限划分的制度设计机理。由于审判监督程序是一审、二审程序之外的一种补救程序，司法公共资源的有限性决定了对当事人诉权保障的有限性，由人民检察院独立行使再审程序的启动权，人民法院则专司再审案件的审理程序，这就使得两个机关在审判监督程序中的权限清晰、职责明确，可使人民法院从大量、繁杂的可启动再审案件的甄别工作中解脱出来，专心致力于案件的审理工作。

　　第二，将启动再审的权力和再审案件的审判权分别交由人民检察院和人民法院独立行使，更有利于人民检察院和人民法院之间通过权力的监督和制约机制实现司法公正。我国理论界和实务界虽早已开始对以往“重实体、轻程序”的反思和批判，程序的重要性日渐凸现，解决司法不公，完善法院裁判程序自然是可选择的有效途径，而外部监督程序的健全，也是目前遏制司法腐败、维护司法公正的有力手段。在审判监督程序中同为当事人申请再审的情况下，直接向法院申请并由法院决定是否再审与向检察院申请通过抗诉启动再审相比较，哪种制度设计更具有价值上的正当性和合理性，确实值得分析和研究。就检察院抗诉启动再审和法院裁定启动再审相比较，检察院的抗诉是一种系统外的监督，法院裁定再审则是系统内的监督。后者更容易受到来自系统内方方面面关系的影响，特别是现行审判大量实行的庭长、院长行政管理及重大、疑难案件由审判委员会决定的体制，使得系统内再审发动的难度较大，前者则相对超脱，这种权力制衡结构更能确保判断的独立性和公正性。同时，权力失去监督必将导致权力的膨胀和滥用，审判权和检察权均不例外。人民检察院对人民法院的监督权也同样受到人民法院的反向制约，由此形成了检察权和审判权之间的权力制衡。检察院抗诉启动再审作为一种系统外的监督，相对较为独立和公正，而且由此建立起来的权力制约和平衡机制，能最大程度地防止司法权的滥用，促进司法公正的实现。在今后的司法改革中，取消法院启动再审，而将再审启动完全交由检察院行使，再审审理则由法院独立进行，通过检法的配合和制约，确保司法公正，不失为一个可行的发展方向。

　　第三，将再审启动权赋予人民检察院独立行使，更有利于社会秩序的稳定。民事诉讼一般都属于人民内部矛盾的范畴，但处理不当，也会引起矛盾激化，导致群体上访，甚至社会动荡等。检察院对确有再审必要的案件提出抗诉，纠正原审错误裁判，以公正的定纷止争，通过公信力来保证案件裁判所确认的法律关系，达到稳定社会秩序的目的。实践中，在检察机关受理的民事申诉案件中，提出抗诉的案件所占比例较小，大部分作了息诉服判处理。由于检察机关相对于法院而言，是一种系统外的监督，人民检察院作为独立于人民法院之外，并被宪法定位为专门法律监督机关的特殊地位，其独立的再审申请审查程序，司法审查级别的提升所带来的权威性，能使当事人感到案件经过了慎重处理，从而有助于强化法院裁判的正当性，与人民法院内部监督的复查结论相比较，更容易赢得申诉人的信任，更能够使申诉人服判息诉，有效地减少、申诉人上访、缠诉，从而有利于审判权威的维护和社会秩序的稳定。