对非诉讼纠纷化解机制建设的思考 ——以牟平法院实践为样本

  烟台市牟平区人民法院 衣春霖 王迪

去年以来，牟平法院深入贯彻落实习近平总书记“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，积极应对当下人民群众日益增长的司法需求与相对不足的司法供给之间的突出矛盾，在市中院的指导和区委、区委政法委的领导下，坚持内部挖潜与外部聚力相结合，创新解纷路径和方法，大力推进非诉纠纷解决机制建设，变“坐堂问案”为“主动出诊”，走出去，引进来，大力推进诉源治理、诉前化解、诉调对接，为人民群众提供多途径、多层次、多种类的纠纷化解渠道，努力将矛盾纠纷止于将发，化于初发，为助力社会治理体系和治理能力现代化贡献审判力量。2020年，有4879件案件分流至诉前，调解成功2345件，速裁案件1525件，平均办案天数缩短至7.45天，新收诉讼案件1201件，比去年同期下降31.10%，诉前调解313件，调结率44.60%，诉讼案件结案率70.80%，审限内结案率94.75%。

一、牟平法院非诉讼纠纷解决机制建设的总体概况

（一）走出去 打造多元共治的诉源治理新格局

牟平法院紧紧依靠党委政府，深入推进诉源治理工作，积极向纠纷源头防控延伸，凝聚多方解纷力量，防止矛盾风险向上传导，向外溢出，形成“党委主导、综治协调、多元共治、司法保障”的诉源治理大格局。

一是向上走，争取党委政府大力支持。推动诉源治理顶层设计，积极向区委、区委政法委汇报诉源治理工作意见，区委区政府将诉源治理纳入全区社会综治工作统一部署，将各乡镇“万人起诉率”等指标作为平安牟平、法治牟平建设考核项目，明确考核标准，提高奖罚力度，激发相关部门、人员参与诉源治理的积极性。推动诉源治理机制建设，与区委政法委、区司法局共同出台《进一步完善矛盾纠纷化解机制深入推进诉源治理工作方案》，健全基层化解纠纷组织架构，规范联动调解流程，加大对人民调解组织的经费保障。推动“一村一法务”创建，吸取“一村一法律顾问、一警务助理”有益经验，推行“一村一法务助理”，指导镇街党工委和村党支部具体组织村级法务助理的选任工作。广泛选聘老党员、老干部、老代表、老军人、老教师等乡贤人士担任村级法务助理，发挥他们在矛盾调处、民情联络、文明教化等方面的独特作用，化解本村大事小情。

二是向下沉，推动基层组织就地解纷。发挥村级法务助理“前哨站”作用，在党委政府、综治办、司法所的配合下，选聘老党员、老干部、老代表、老教师等乡贤人士担任村级法务助理。村级法务助理作为一级调解员，利用特有的地缘、人缘、亲缘优势，定期排查矛盾隐患、进行法律宣传、优先调处矛盾纠纷，化解本村大事小情。同时，法庭将受理的涉同村村民纠纷，委托村级法务助理调解，切实把纠纷化解在最基层。544个村级法务助理作为一级调解员，利用地缘、人缘、亲缘优势，排查矛盾隐患112起，化解46起，“无讼”村居占比提升了9.36个百分点；另外，法庭将受理的涉同村村民纠纷，委托村级法务助理调解，切实把纠纷化解在最基层，努力做到小事不出村。发挥司法所“减压阀”作用，14个镇街司法所解调员作为二级调解员，充分发挥基层调解组织过滤减压作用，对村级法务助理上报的调解难度较大纠纷，借助专业优势，有效调结矛盾纠纷。截至目前，司法所参与化解复杂纠纷38件。同时，强化调解工作保障，细化完善调解员管理制度，落实考核机制，规范调解员行为。加大对相邻关系、土地承包、离婚、赡养抚育、继承等基层常见法律问题和调解技巧的培训、指导，提高基层调解员的法律综合素质和解决纠纷能力。发挥法庭“稳定器”作用，在人民法庭设立诉源治理工作站，分别指定1名法官作为三级调解员，主动对接一二级调解员，对村镇两级调解组织调解不成、有群体访隐患或矛盾纠纷复杂的案事件，主动下沉，靠前参与、指导调解工作。目前，大窑法庭已与龙泉镇结对试点，委托调解29件次，指导调解23件次，取得了良好的社会效果。同时，负责法官主动作为，定期下沉村镇，参与、指导、规范村级法务助理、司法所的调解工作，提供司法确认服务。经常性地通过诉源治理共建群加强联络，及时解答法律问题，做好调解信息反馈工作，确保调解网络无缝对接、流转顺畅。

三是向前伸，发挥司法引领宣教作用。延伸巡回审判触角，对于涉农村农民的相邻关系、土地承包、离婚、赡养抚育、继承等案件，到田间、果园、集市开展巡回审判、入户调解工作，以案说法、以事普法、以理送法，指导群众在法治轨道上参与治理、主张权利和解决纷争。加大业务培训力度，通过集中授课、开展座谈、邀请旁听等多种形式对一级二级调解员进行法律法规和调解技巧培训，提高基层调解员的法律综合素质和解决纠纷能力。提升司法宣传效果，运用法院“两微一网”及传统媒体，弘扬“孝善”文化、“家风”风尚、“无讼”传统，为诉源治理开展创造良好社会氛围。诉源治理工作深入人心，“有事找村级法务助理”逐渐成为群众解决纠纷新常态。今年以来，开展巡回审判7场次，通过网络集中授课4场次，宣传报道诉源治理工作及先进事迹19次。

（二）引进来 畅通诉非协同的诉前解纷新渠道

充分运用法院“分调裁审”平台，拓展多层次的非诉解决渠道，引导当事人选择非诉讼方式解决纠纷，加大矛盾纠纷诉前化解力度，开辟“多元参与、联调共治”的解纷新路径。

一是打造诉调对接中心，提供诉讼服务“优体验”。升级诉讼服务中心，投入70余万元，改造诉讼服务中心，建设“24小时法院”，畅通电子诉讼平台、移动微法院，开通12368服务热线，建立厅、网、线为一体的立体化集约化信息化的一站式诉讼服务中心。建立审判辅助事务集约管理机制，集合立案、扫描、送达、评估、接访多项服务功能，并安排部分执行指挥中心人员进驻诉讼服务中心，负责执行立案线上信息审核的同时，协助诉讼保全工作，进一步提升审判辅助事务办理效率，为群众提供诉讼业务一站通办、一网通办、一次通办的诉讼服务。截至4月底，我院网上立案率100%，实现跨域立案19件，通过12368热线电话提供法律咨询等服务402次，应用送达平台集中送达案件218件次，诉讼保全144件次。专辟诉调对接中心，在诉讼服务中心专辟诉前调解办公区，成立诉调对接中心。与区委政法委、区司法局联合出台《关于建立诉前调解化解纠纷机制的实施办法》，实行诉前调解项目化运作，由法院通过购买社会服务的方式，邀请调解委员会进驻诉调对接中心，规定调解委员会每月的调解基数为120件，将1000余件民商案件在诉前消解，减轻法官办案压力。并由速裁法官与调解员结对，指导调解工作，提高调解成效。同时，完善诉调对接规则，速裁法官按照民商收案总数的80%自主选择案件，先由分流员将案件随机分流至诉前，由调解员进行送达并调解，周期不超过1个月。调解成功的，整卷归档，当事人申请司法确认的，速裁法官审查出具文书；调解不成的，调解员将送达地址确认书及调解笔录转交给速裁法官，及时立案，集中审理，快速裁决，切实做到诉非无缝衔接，运转顺畅。截止4月底，将738件案件分流至诉前，调解员调解成功345件，占民商案件的37.62%。发挥党建引领作用，在诉讼服务中心打造“牟法先锋”党建微平台，让党旗在院上红起来、堡垒在庭上强起来、先锋在岗上树起来，发挥党员先锋岗的示范作用，提升窗口的服务质量。设立特殊群体立案窗口，为239名老、孕、残等弱势群体提供优先立案、优先调解服务，减缓免诉讼费13.54万元。

二是整合多方资源优势，搭建多元调解“大舞台”。充分发挥行业调解组织优势，对于交通事故、劳动争议、医患纠纷、婚姻家庭等多发类案，加大与全区7个行业调委会的沟通协作，今年以来，将103件相关类型纠纷分流至行业调委会进行调解，调解成功49件。充分发挥各行业专业优势，依托全区47名调解员专家库，对于在诉前、诉中遇到的自然资源、综合执法、税务、住建等方面问题，邀请专家作为特邀调解员参与调解，提升调解的专业水准。充分发挥相关职能部门优势，加大与交管、保险部门的协作，建立道交一体化处理平台，一揽子解决交通事故赔偿在线责任认定、调解诉讼、鉴定理赔等事宜，今年以来，线上调结道交纠纷347件，调解成功率83.86%，标的额433.48万元；加大与劳动人事争议仲裁的衔接，统一裁审法律适用标准，劳动争议成诉率降低了35.67%；加大与医患纠纷调解委员会的对接，依托专家力量化解医患纠纷2件次，缩短理赔时间；加大与区妇联的联动，成立妇女儿童维权工作室，妇联参与调解各类家事纠纷17件，加大回访帮扶力度，维护社会和谐稳定。

三是完善诉调对接机制，破除诉非衔接“中梗阻”。优化诉前调解工作模式，与区委政法委、区司法局联合出台《关于建立诉前调解化解纠纷机制的实施办法》，司法局负责选定调解委员会，法院邀请调解委员会进驻诉调对接中心，实行诉前调解项目化运作，将诉前调解工作打包交由调解委员会负责，为其设定的调解任务是每月120件，20%以上民商案件在诉前得到了消解。优化诉非流转衔接规则，对起诉到法院的纠纷，由诉讼服务中心人员先行开展诉前调解引导。对于适宜调解的，征得当事人同意后，立诉前调案号，经“分调裁审”平台分流至调解委员会或其他行业调解组织。诉前调解周期不超过1个月，调解成功的，整卷归档，当事人申请司法确认的，由速裁法官审查并出具文书；调解不成的，及时立案，进入诉讼流程。今年以来，已将1801件纠纷流转至诉前，调解成功率达31.98%。优化诉调对接团队建设，诉讼服务中心的3名速裁法官与8名调解委员会的调解员结对，加强日常沟通对接。速裁法官负责随时指导调解工作，审查调解协议，出具法律文书；调解员在调解过程做好证据收集、有关事实认定、送达地址确认等工作，对于调解不成的，将相关材料及笔录交由速裁法官，为速裁法官集中审理、快速裁决夯实基础。今年以来，速裁结案827件，占民商案件52.37%，平均办案天数为6.28天。

二、牟平法院非诉讼纠纷解决机制建设过程中存在的问题

一是群众对非诉讼机制的不认可。随着法治观念深入人心，人民群众更加追求用法律途径解决纠纷矛盾。在这种环境下，当事人更加认同“正式的诉讼解决机制”，同意诉前调解的可能性降低，同时由于纠纷主体对非诉讼机制的价值及功能不太了解，调解协议的反悔率较高，一定程度为法院非诉讼纠纷解决机制建设进程带来困扰。

二是人民调解员的专业化不足。近年来伴随着人民调解案件种类的增多，新的矛盾纠纷类型和数量不断涌现，尤其是医疗纠纷、劳动争议等新型矛盾，需要更为专业的力量和方法于以化解，而目前尤其是基层组织，人民调解员的数量不足，专业化水平不高，工作方式不成熟，为诉前调解的推进带来阻力。

三是当前非诉讼纠纷解决机制较单一。随着社会经济的不断进步，社会纠纷日益多元化，如建筑业、房地产业、交通事故赔偿、医疗纠纷等，现有的非诉讼纠纷解决方式不能很好的应对纠纷的解决，单一的方式和不够专业的机制，致使法院仍需抽调专业人员应对，负担并没有减轻。

三、完善非诉讼纠纷解决机制的建议

通过以上对牟平法院非诉讼纠纷解决机制的概括，以及对存在问题的分析，笔者对非诉讼纠纷解决机制提出如下建议：

一是加强和完善内设机构和立案引导机制。加强内设机构的完善，针对当下多元需求分门别类建立专业调解室，赋予其专业性，提高当事人的信任度。建立法官轮值制度，安排具备丰富实践经验的法官轮值，针对不信任的当事人，轮值法官可根据案件的具体情况决定将案件交付给某一位或几位调解员调解，当事人也可以指定调解员进行调解，同时，轮值法官对调解过程进行必要监督，便于形成诉讼外调解与诉讼中和解并存的良性发展。完善立案引导机制，强化导诉人员专业性，针对当事人的诉求，合理帮助其分析纠纷的性质，详细解答各解决途径的特点及效果，有效引导其选择纠纷可选择的非诉纠纷解决途径。

二是完善人民调解员制度。提高人民调解员的专业性，积极引入律师、人民调解员、离休干部等高素质群体，设立诉源治理工作站，充分发挥司法能动作用，主动前移下沉司法服务，参与、指导、规范调解，提供司法确认服务，加强针对不同人民调解员群体的业务培训，例如对村镇级法务助理加大对相邻关系、土地承包、离婚、赡养抚育、继承等基层常见法律问题和调解技巧的培训、指导，提高基层调解员的法律综合素质和解决纠纷能力。扩大人民调解的范围，转变现有的人民调解模式，积极顺应社会发展，从调解简易民商事纠纷扩大至医疗、交通、合同等专业领域，甚至如打架、斗殴引起的轻伤害纠纷以及侮辱、诽谤、暴力干涉婚姻自由、虐待等刑事自诉案件这样的轻微刑事案件也可尝试调解。

三是强化非诉纠纷解决机制的宣传工作。注重传媒效应，积极通过多种途径、多种方式，多角度、多方面宣传非诉纠纷解决机制，强调非诉讼纠纷解决机制不同于诉讼的程序利益和特殊价值，向全社会传递纠纷可以通过非诉讼途径公正解决的信息，强化人民群众采取非诉讼程序解决纠纷的意识，让群众充分了解，自觉认同非诉讼纠纷解决机制，主动选择高效便捷、低成本的方式解决矛盾、化解纠纷。